El impacto del programa del 0,52 del IRPF en las organizaciones de acción social
| Autor | Vicente Marbán Gallego |
| Cargo | Doctor en Economía por la Universidad de Alcalá de Henares |
| Páginas | 59-77 |
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El auge de las organizaciones del Tercer Sector y en particular de las de acción social en su vertiente más prestacional es un hecho desde principios de los años 90. El contexto sociopolítico ha sido favorable para su expansión gracias a la revitalización de la sociedad civil española, a la reestructuración del Estado de Bienestar (descentralización de la provisión y contención presupuestaria), y a la emergencia de nuevos riesgos sociales (inmigración, envejecimiento y cambios en las estructuras familiares). Estos factores han confluido en la necesidad de organizaciones sociales
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que canalicen voluntariado (sociedad civil) y que descongestionen, abaraten y flexibilicen la provisión directa de servicios sociales por parte de las distintas administraciones del Estado. El programa del 0,52 (que desde la declaración de la renta a realizar en 2009 para el ejercicio fiscal de 2008 será del 0,7%1) con sus años 21 años de existencia y su singularidad como programa público de ámbito nacional en parte ha contribuido a fortalecer el Tercer Sector de Acción Social (TSAS en adelante) y a crear sinergias entre el sector público y el sector social, entre el ámbito estatal y el ámbito territorial de las políticas sociales.
En este contexto, es nuestra intención empezar con una aproximación históricoinstitucional del programa y de su eficacia como política de igualdad analizando los cambios más relevantes en lo relativo a sus principios básicos. Seguidamente, veremos como el desarrollo del 0,52 lo ha sido también de las propias entidades de acción social y viceversa, analizando para ello la evolución de entidades, programas e importes concedidos. Finalmente, nos centraremos en el impacto socioeconómico del programa del 0,52 en las entidades sociales sin olvidar las limitaciones de las que todavía adolece dicho programa.
La historia del programa del 0,52% se inicia desde el punto de vista jurídico con la Ley de Presupuestos Generales del Estado 33/1987, de 23 de diciembre, por el que se establece la asignación tributaria del 0,524% de la cuota íntegra del IRPF bien a la Iglesia Católica o bien a “otros fines de interés social”. Posteriormente con el RD 825/1988, de 15 de julio se regularían los “fines de interés social” de la asignación tributaria del IRPF y el RD 195/1989, de 17 de febrero, donde se establecen los requisitos y procedimientos para solicitar las correspondientes subvenciones, si bien ambos fueron modificados por el RD 223/1991, de 22 de febrero.
Estos Decretos sentaron las bases de las sucesivas convocatorias que se han ido realizando desde 1989 hasta la actualidad, definiendo una serie de requisitos básicos para que las entidades puedan optar a dichas subvenciones, así como los criterios de valoración de las entidades y de los programas solicitados.
Los requisitos para las entidades solicitantes han permanecido prácticamente inalterables durante estos años y se sintetizan en los siguientes aspectos:
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Estar legalmente constituidas.
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Tener ámbito estatal o que propongan programas a ejecutar en sus respectivos ámbitos territoriales relacionados con los programas de interés general determinados en las correspondientes convocatorias.
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Carecer de fines de lucro. Esto no excluye a aquellas que desarrollen actividades de carácter comercial siempre que los beneficios se inviertan totalmente en los fines sociales previstos en el RD 195/1989.
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Tener como fines institucionales principales la realización de alguna/a actividad/es reflejada/s en la correspondiente convocatoria.
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Acreditar que se hayan al corriente de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social.
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Haber justificado suficientemente las ayudas económicas recibidas con ante-rioridad del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
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Disponer de la estructura suficiente para garantizar el cumplimiento de sus objetivos acreditando la experiencia operativa suficiente para ello.
En cuanto a los criterios por los que se valora a las entidades solicitantes así como a los programas solicitados, tampoco han variado sustancialmente durante la trayectoria de convocatorias entre 1989 y el 2008, salvo en los requisitos adicionales que tienen que cumplir desde 2005 aquellas que soliciten financiación para programas integrales plurianuales dirigidos a las personas en situación o en riesgo de exclusión social (haber sido subvencionadas en la convocatoria anterior por lo menos para 8 colectivos de atención, estar constituidas legalmente al menos 10 años antes de la fecha de publicación de la convocatoria, y que el 75% del personal participante en el desarrollo de los programas tenga un contrato de trabajo indefinido).
En lo que respecta a las entidades, el núcleo principal de criterios para su valoración en cuanto a los programas no plurianuales, que representaron en la Convocatoria 2007 el 99,8% del total de programas subvencionados (González y de Cabo, 2008), apenas ha cambiado durante ese periodo primándose especialmente el alcance o el grado de implantación de la entidad, una antigüedad anterior a la convocatoria superior a dos años, su grado de especialización, su estructura y capacidad financiera y de gestión, el número de voluntarios o el grado de cumplimiento de la entidad en las subvenciones concedidas en convocatorias anteriores. No obstante, a medida que han ido avanzando las convocatorias estas se han ido adaptando a los tiempos. Por un lado, obviamente han desaparecido criterios antaño relevantes como la existencia de convenios entre la entidad solicitante y los Ministerios de Justicia e Interior para realizar la extinta prestación social. Por otra parte, otros criterios se han ido adaptando a una realidad donde se exige a las ONG cada vez más eficacia y transpa-
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rencia en la gestión, mayor diversificación en sus ingresos, especialmente en un contexto de restricciones presupuestarias, y un papel más activo y ejemplarizante en la lucha contra la exclusión sociolaboral. Por ejemplo, desde entrada la mitad de los años 90 se pasó de primar genéricamente a las entidades que “presentasen una diversificación de fuentes de financiación”2a hacerlo con aquellas cuya financiación privada representase al menos, el 10% de sus ingresos. En los últimos años también se han empezado a valorar positivamente aspectos relacionados con el control de calidad, como la realización de Auditorías externas o contar con sistemas de evaluación y calidad, así como otras cuestiones relacionadas con una mayor cohesión social en perspectiva intrasociativa. En particular, se tiende a primar a aquellas entidades cuyos criterios de contratación favorezcan la integración laboral de personas con discapacidad o la de grupos sociales sobre los que existen medidas especiales de fomento del empleo.
Los criterios por los que se valoran los programas solicitados apenas se han visto alterados en el periodo analizado salvo la obvia desaparición del criterio de la participación de objetores de conciencia en los programas a subvencionar. Dichos criterios en esencia suelen giran en torno a cuatro variables: el fomento del trabajo en redes y plataformas, la corresponsabilidad en la financiación del programa, la coherencia entre objetivos y medios técnicos y humanos, y la continuidad de los programas valorados positivamente en convocatorias anteriores. En concreto, y dependiendo también de la experiencia de la entidad en la gestión de programas sociales, tiende a darse prioridad a los programas que sean cofinanciados por la propia entidad, por las CCAA en las que se desarrollan los programas o por la Unión Europea. Igualmente, la amplitud del ámbito territorial que abarca el programa, el presupuesto presentado y el coste medio del usuario, los objetivos y número de beneficiarios o el número de voluntarios que colaboran en el programa se valoran positivamente en la concesión de subvención al programa solicitado.
Quizás los cambios más relevantes que se ha producido en la trayectoria del 0,52% atañe a la ampliación al 0,7% para la convocatoria del 2009 (ejercicio fiscal 2008), a la mencionada implantación en el año 2005 de una nueva modalidad de financiación a través de los programas plurianuales (González y de Cabo, 2008) y al sistema de distribución del porcentaje del 0,52 que se introdujo en la Ley de Presupuestos Generales del Estado del 2000 previo acuerdo firmado el 24 de septiembre de 1999 entre la Plataforma de ONG de acción social y el Gobierno. Hasta entonces tan solo se podía elegir dos opciones para la distribución del 0,52: el sostenimiento de la Iglesia Católica u “otros fines de interés social”. Desde dicho acuerdo, se incorporaron fundamentalmente tres novedades:
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La posibilidad de marcar también ambos destinos simultáneamente en cuyo caso se destinaría el 1,04% de la cuota íntegra del IRPF.
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Los fondos de las declaraciones en las que los ciudadanos no marcasen ninguna casilla retornarían a los Presupuestos Generales del Estado y no a fines sociales como ocurría antes.
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Dado que, como después veremos, este acuerdo empezaría a notarse en una reducción del importe recaudado a partir de la convocatoria de subvenciones del IRPF del 2001, también se acordó que, para compensar la previsible pérdida de recursos destinados a “otros fines de interés social” se garantizaría en los Presupuestos Generales del Estado una cantidad mínima para estos fines. Si la recaudación del IRPF para fines de interés social fuese inferior a esta cantidad el Ministerio de Economía y Hacienda aportaría el resto. En concreto, para los ejercicios fiscales de 1999...
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