STS, 23 de Octubre de 2007

La Delegación Provincial de Innovación, Ciencia y Empresa de Almería impuso a la empresa A. NAVARRO S.A. una sanción pecuniaria de 6.000 euros por la infracción grave prevista en el art. 31.2 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en relación con el párrafo 2º del artículo 2 del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.

Interpuesto recurso de alzada la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía lo desestima con base en los siguientes fundamentos:

[...] El recurrente alega en el escrito de recurso su disconformidad con la sanción impuesta, por cuanto, como ya expuso en sus alegaciones al acuerdo de iniciación, no considera estar comprendido en el ámbito de aplicación del R.D. 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, ya que la sujeción al mismo está determinada por la capacidad potencial de almacenamiento y no por el almacenamiento real, que es inferior al umbral establecido en dicha norma.

El R.D. mencionado establece en su artículo 2 "las disposiciones del presente Real Decreto se aplicarán al os establecimientos en los que estén presentes sustancias peligrosas en cantidades iguales o superiores a las especificadas en la columna 2 de las partes 1 y 2 del Anexo I,...". En su párrafo siguiente preceptúa "A efectos del presente Real Decreto, se entenderá por presencia de sustancias peligrosas su presencia real y efectiva o prevista en el establecimiento...".

La cantidad establecida en el Anexo I para la sustancia camburante (categoría 3), correspondiente al nitrato armónico, es de 50 t.

De la inspección efectuada a NAVASA se emite informe en el que se hace constar una capacidad potencial de almacenamiento superior al umbral de 50 t. Esta circunstancia es tenida en cuenta por el R.D. 1254/1999 a la hora de establecer su ámbito de aplicación, lo que se desprende de la expresión "prevista". El hecho de que las instalaciones puedan albergar mayor cantidad de nitrato potásico del que se tiene almacenado permite determinar que se prevea en un futuro almacenar más cantidad. Dado que la cabida de la nave posibilita acopiar cantidades superiores a las 50 t., la empresa se encuentra afectada por el referido R.D."

Contra esta resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo en el que recayó sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Almería por el que se estima dicho recurso con base en los siguientes fundamentos:

"Como motivo nuclear del recurso, aparte del articulado subsidiariamente y sustentado en la infracción del principio de proporcionalidad, la parte actora aduce la vulneración, por el artículo 2 del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, del principio de legalidad consagrado en el artículo 25 de la Constitución Española, destacadamente, la censura de inconstitucionalidad se predica del párrafo segundo de dicho precepto, en cuanto considera como presencia de sustancias peligrosas la prevista en el establecimiento.

Par la resolución del motivo sometido a examen, ha de partirse de la disciplina normativa que ha servido a la Administración demandada para hacer ejercicio, en el caso concreto, de su potestad sancionadora.

El artículo 31.2 de la Ley 21/1992, de 16 de julio de Industria, estable que "son infracciones graves las siguientes: a) La fabricación, importación, venta, transporte, instalación o utilización de productos, aparatos o elementos sujetos a seguridad industrial sin cumplir las normas reglamentarias, cuando comporte peligro o daño grave para personas, flora, fauna, cosas o el medio ambiente".

Por su parte, el artículo 2 del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, dispone que:

"Las disposiciones del presente Real Decreto se aplicarán a los establecimientos en los que estén presentes sustancias peligrosas en cantidades iguales o superiores a las especificadas en la columna 2 de las partes 1 y 2 del anexo I, con excepción de lo dispuesto en los arts. 9 y 11 -en lo que se refiere a planes de emergencia exterior- y lo previsto en el art. 13, cuyas disposiciones se aplicarán a los establecimientos en los que estén presentes sustancias peligrosas en cantidades iguales o superiores a las especificadas en la columna 3 de las partes 1 y 2 del anexo I.

A los efectos del presente Real Decreto, se entenderá por presencia de sustancias peligrosas su presencia real o prevista en el establecimiento o la aparición de las mismas que pudieran, en su caso, generarse como consecuencia de la pérdida de control de un proceso industrial químico, en cantidades iguales o superiores a los umbrales indicados en las partes 1 y 2 del anexo I".

Aparte lo anterior, ha de tenerse en cuenta que la sanción trae causa del acta de inspección levantada en fecha 10 de noviembre de 2.004 -número AG-AL-013-, como consecuencia de la vista de inspección realizada por la entidad "Ingeniería de Inspección y Control, S.A." en las instalaciones de la mercantil recurrente, sitas en carretera de Níjar, kilómetro 39. En dicha acta no se hace expresa mención de que en las referidas instalaciones de la mercantil después sancionada se hallen sustancias peligrosas en cantidades iguales o superiores a los umbrales indicados en las partes 1 y 2 del Anexo I.

[...] Conviene recordar que el Tribunal Constitucional se ha preocupado de señalar que el artículo 25 CE contempla una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, que refleja la trascendencia del principio de seguridad en los ámbitos sancionadores, penal y administrativo, e incorpora la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto el término "legislación vigente" contenido en el artículo 25.1 CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987; 3/1988; 101/1988 y 83/1990 ), habiendo declarado, además, que "en el ámbito de las sanciones administrativas, la garantía formal de reserva de ley sólo tiene una eficacia relativa o limitada, en el sentido de permitir mayor margen de actuación al Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas..., si bien, en cualquier caso, tal relativización no puede conducir a admitir como conformes con el principio de reserva de ley las regulaciones reglamentarias independientes y no claramente subordinadas a la ley, de modo que, en lo que se refiere a las infracciones que se cometan en el ámbito de la relaciones de supremacía general, el artículo 25.1 CE resultaría vulnerado si la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones careciera de toda base legal o se adoptara en virtud de una habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, tanto en lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos como a la regulación de las correspondientes consecuencias sancionadoras" (STC 177/1992, de 2 de noviembre ).

Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1.990, los conceptos de legalidad y tipicidad no se identifican, aunque ambos se apoyen en el artículo 25.1 CE. La legalidad se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera constitutiva de la infracción, y la igualmente precisa definición de la sanción que pueda imponerse, siendo, en definitiva, medio de garantizar el principio constitucional de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE ) y de hacer realidad, junto a la exigencia de una lex previa, la de una lex certa. Si bien a estos efectos resulta posible una cierta colaboración el reglamento con la norma legal.

Los anteriores principios y garantías encuentran acogida en la Ley 30/1992 ; en concreto, el principio de legalidad se recoge en su artículo 127, que exige que una norma con rango de ley habilite expresamente a la Administración para ejercer la potestad sancionadora; del principio de legalidad deriva el de tipicidad, expresamente reconocido en el artículo 129, en cuyo apartado 1 se dispone que "sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley", aunque admite, en su apartado 3, que "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes".

Pues bien, como se anticipó en el precedente fundamento jurídico, el acta de inspección no advera que, en las instalaciones de la mercantil recurrente, se encontrasen sustancias peligrosas por encima de los límites establecidos en el Real Decreto 1254/1999, y, si bien la primigenia resolución sancionadora, con invocación del artículo 22 de este texto normativo, parece referir la integración de la infracción por falta de adopción de las medidas previstas en el mismo para prevenir accidentes graves y limitar sus consecuencias para las personas, los bienes y el medio ambiente, sin hacer concreta expresión de qué medidas se omitieron (vid. fundamento de derecho tercero), al que se remitiría la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y cuya cobertura se hallaría en el artículo 31.2 a) de este cuerpo legal, empero, la resolución de alzada esclare, en los párrafos segundo a cuarto del fundamento de derecho segundo, que el soporte normativo de la infracción sancionada por la Administración reside en el artículo 2 del Real Decreto 1254/1999. Señaladamente, dice la resolución de alzada, en el párrafo cuarto del indicado fundamento de derecho segundo, que "de la inspección efectuada NAVASA se emite un informe en el que se hace constar una capacidad potencial de almacenamiento superior al umbral de 50 t. Esta circunstancia es tenida en cuenta por el R.D. 1254/1999 a la hora de establecer su ámbito de ámbito de aplicación, lo que se desprende de la expresión "prevista". El hecho de que las instalaciones puedan albergar mayor cantidad de nitrato potásico del que se tiene almacenado permite determinar que se prevea en un futuro almacenar más cantidad. Dado que la cabida de la nave posibilita acopiar cantidades superiores a las 50 t, la empresa se encuentra afectada por el referido R.D.".

De cuanto antecede, fácilmente se concluye que la expresión del párrafo segundo del artículo 2 del Real Decreto 1254/1999 ".... se entenderá por presencia de sustancias peligrosas su presencia.... prevista en el establecimiento....", que no tiene rango formal, es inconciliable con los principios de legalidad (artículo 25.1 CE ) y de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE ).

La colaboración reglamentaria en el caso no puede aceptarse como lex certa, suficiente para la debida tipificación de la infracción administrativa sancionada, pues, si como señala la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 2001, "... para que la imposición de sanciones con base en este precepto supere el juicio de constitucionalidad, es necesario que la concreta sanción que en cada caso se quiera imponer se base en el incumplimiento de un deber establecido -con las necesarias condiciones de claridad y certidumbre- en la propia Ley, no bastando a tal efecto que su reglamento de ejecución cumpla dichos requisitos de precisión y delimitación del deber jurídico, si los preceptos reglamentarios no tienen un respaldo legal sobre el que sustentar la infracción y su correspondiente sanción", en el supuesto enjuiciado, en cuanto a la concreta previsión cuestionada -el párrafo segundo del artículo 2 del Real Decreto 1254/1999 -, que se aplicaría por remisión de una norma administrativa sancionadora en blanco, cual es el artículo 31.2 a) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (que tipifica "la fabricación, importación, venta, transporte, instalación o utilización de productos, aparatos o elementos sujetos a seguridad industrial sin cumplir las normas reglamentarias, cuando comporte peligro o daño grave para personas, flora, fauna, cosas o el medio ambiente"), lejos de colaborar con la ley en la precisión y determinación de las conductas sancionables, lo que contribuye es a provocar, si cabe, más incertidumbre jurídica, con contravención, además, del principio de seguridad jurídica, que desconoce la norma reglamentaria al extender la previsión infractora no sólo a la presencia real de sustancias peligrosas en el local, sino a la prevista en función de la capacidad potencial de almacenaje del producto en cuestión del establecimiento en que se encuentren, de manera que quien se dedique a la actividad de almacenamiento de esas sustancias peligrosas, por el mero hecho de tenerlas en el establecimiento depositadas, aunque no se superen los límites reglamentarios, se hace acreedor a una sanción en aplicación del censurado precepto reglamentario, con la indeseable e inadmisible consecuencia de que la infracción, en tanto no se distribuyan, desplacen o trasladen esas sustancias, sería permanente y continuada.

Con todo, lo más grave no es que el legislador quiera adelantar las barreras de protección ante situaciones potenciales de riesgo, sino que, pudiendo hacerlo, sencillamente, a través de la reducción de la superficie o volumen de los establecimientos en que se almacenen o depositen esas sustancias peligrosas, introduzca esa oprobiosa modalidad castigando, abstracción hecha del riesgo concreto y real, conductas de futuro no consumadas o que nunca se consumarán (no es de imposible acaecimiento que, disponiéndose de locales o establecimientos con capacidad de almacenamiento de esos productos peligrosos, jamás se dispongan en ellos más cantidad que la permitida).

En definitiva, procede la estimación del recurso ex artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, y la declaración de nulidad de pleno derecho de las resoluciones impugnadas, por vulneración del artículo 25.1 de nuestra Carta Magna.

[...] Tratándose el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, de una disposición general, y habiéndose considerado ilegal el contenido del artículo 2, párrafo segundo, del mismo en cuanto a la expresión ".... se entenderá por presencia de sustancias peligrosas su presencia.... prevista en el establecimiento...", procede, ex artículo 27.1 de la Ley Jurisdiccional, plantear la cuestión de ilegalidad ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, competente para conocer del recurso directo contra la disposición ex artículo 12.1 a) de la Ley Jurisdiccional, debiendo procederse del modo dispuesto en los artículos 123 y siguientes del tan repetido texto legal".

En dicha sentencia se acordó el planteamiento de la cuestión de ilegalidad del artículo 2, párrafo segundo del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, en el particular que hace referencia a la presencia prevista en el establecimiento.

Por medio de auto de 24 de noviembre de 2005 se planteó dicha cuestión, estableciéndose en su parte dispositiva que: "Elévese a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la cuestión de ilegalidad a que se refiere la presente resolución; emplácese a las partes para que, en el plazo de QUINCE DIAS, puedan comparecer y formular alegaciones ante dicho Tribunal; y, verificado, remítase, urgentemente, junto con la certificación del presente auto, copia testimoniada de los autos principales y del expediente administrativo; publíquese el planteamiento de la cuestión de ilegalidad en el Boletín Oficial del Estado. Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que, contra la misma, no cabe recurso ordinario alguno".

Por providencia de la Sala, de fecha 16 de junio de 2006, se acuerda admitir a trámite la cuestión de ilegalidad planteada, acordando su publicación en el Boletín Oficial del Estado en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 124.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

No habiéndose personado ninguna de las partes, por providencia de fecha 10 de julio de 2006, se declara concluso el procedimiento. Por providencia de la Sala, de fecha 11 de julio de 2007, para la votación y fallo de este recurso se señaló el día 16 de octubre siguiente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala

La cuestión de ilegalidad que se plantea a esta Sala tiene su origen en la sanción de 6.000 euros que se impuso a una empresa que centra su actividad en la recepción, almacenamiento, envasado y distribución de abonos y productos fitosanitarios. Según se expresa en la indicada sentencia no consta en el acta de inspección que en las instalaciones de la mercantil sancionada se hallaren sustancias peligrosas en cantidades iguales o superiores a los umbrales indicados en la columna 3 de las partes 1 y 2 del Anexo I del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.

Según se expresa en la sentencia objeto de la cuestión, es contraria al principio de legalidad la descripción del tipo que se hace en el artículo 2.2 de dicho Real Decreto, conforme al cual "se entenderá por presencia de sustancias peligrosas la presencia real o prevista en el establecimiento...".

Se indica que "lo más grave no es que el legislador quiera adelantar las barreras de protección ante situaciones potenciales de riesgo, sino que, pudiendo hacerlo, sencillamente, a través de la reducción de la superficie o volumen de los establecimientos en que se almacenan o depositen esas sustancias peligrosas, introduzca una oprobiosa modalidad castigando, abstracción hecha del riesgo concreto y real, conductas de futuro no consumadas o que nunca se consumarán (no es de imposible acaecimiento que, disponiéndose de locales o establecimientos con capacidad de almacenamiento de esos productos peligrosos, jamás se dispongan de ellos más cantidad que la permitida)".

Lo que se debe examinar en esta cuestión es el precepto cuya legalidad se cuestiona por el órgano judicial decisor, desde un punto de vista abstracto, al margen de que en el caso que concretamente se examina, dicho precepto haya sido aplicado indebidamente por la autoridad que impone la sanción.

No es contraria al principio de legalidad, en la forma que lo plantea el órgano judicial sentenciador, un norma que considera infracción no sólo la presencia real en el establecimiento de sustancias peligrosas, sino también las previsiones de almacenamiento en un futuro próximo, que se demuestren que se vayan a realizar a través de los medios de prueba admitidos en Derecho. Se trata, en definitiva, de evitar con esta previsión que sustancias peligrosas en cantidades superiores a las permitidas y que ya hay constancia de que van a ser almacenadas -facturas, contratos, etc...-, lo sean en la realidad con el peligro que eso representa para la seguridad de las personas y las cosas.

Por lo tanto, lo que se castiga en la norma no son las posibilidades superiores de almacenamiento en función de la capacidad del establecimiento o depósito, sino una conducta ya consumada que demuestra que el propietario de dicho establecimiento almacenará en él en un momento posterior tales sustancias. Actúa la norma con una previsión de futuro, sin necesidad de esperar a que el daño se produzca, lo cual es perfectamente posible en un campo en el que las medidas preventivas son más eficaces que las represivas.

Esto es además acorde con el significado del término previsión que da el Diccionario de la Lengua como "ver con anticipación".

Es posible que en el caso que se contempla tampoco estuviese probado que el almacenamiento se iba a producir, pero dada la función que corresponde a esta Sala de resolver exclusivamente sobre la legalidad de la norma que se le somete en el sentido que se plantea, la conclusión que se impone es la de que no se aprecia que la misma sea contraria al principio de legalidad.

No procede, por tanto, declarar la ilegalidad del art. 2 párrafo segundo del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio.

Las características objetivas del procedimiento especial previsto en el capítulo II del título V de la Ley Jurisdiccional, cuyo planteamiento se lleva a cabo de oficio por un órgano jurisdiccional, justifican la no imposición de las costas procesales.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,