STS, 29 de Enero de 2008

Por escrito de 27 de enero de 2003, el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 13 de septiembre de 1991 por la que se acuerda que el título de Arquitectura obtenido por doña Francisca, de nacionalidad turca, en la Universidad de Yildiz (Turquía) quede homologado al título español de Arquitecto Técnico, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por Sentencia de 27 de abril de 2006, cuyo fallo es del siguiente tenor: "1) Desestimar el recurso. 2) Confirmar la resolución recurrida. 3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas".

Una vez notificada la sentencia, la parte recurrente manifiesta su intención de interponer recurso de casación, acordando la Sala sentenciadora tener por preparado el citado recurso, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recuso de casación, la parte recurrente interesa se dicte sentencia "por la que, estimando la motivación, case la sentencia recurrida y la anule y dicte otra ordenando la anulación de la O.M. de 13 de septiembre de 1991, sujetando la homologación declarada a la previa realización de una prueba de conjunto en la Universidad Española".

Para ello se basa en dos motivos de casación, ambos basados en la infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate (apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa); el primero de ellos, por considerar que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 2 del Real Decreto 86/1987, de 16 de julio, que establece las condiciones de homologación de los títulos extranjeros de educación superior y, el segundo, por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva así como de los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina e igualdad de trato.

El Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación por las razones que expone.

Por providencia de 15 de enero de 2008, se señaló para votación y fallo el día veintidós de enero del año dos mil ocho, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación desestimó el recurso contencioso-administrativo y confirmó la resolución que en el mismo se impugnaba, por la que se acordó que el título de Arquitectura obtenido por doña Francisca en la Universidad de Yildiz (Turquía) quede homologado al título español de Arquitecto Técnico, refiriendo entre otros, en su Fundamento de Derecho Tercero, lo siguiente:

"TERCERO.- El Real Decreto 86/1987, que regula las condiciones de homologación de los títulos académicos extranjeros de educación superior y que resulta aplicable al supuesto enjuiciado ratione temporis, dispone en su artículo 2 que « La homologación de títulos extranjeros de educación superior sólo podrá exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente. En tales supuestos podrá condicionarse la homologación a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título », en tanto que en el artículo 5.1 establece que « La resolución de concesión o denegación de la homologación se adoptará previo informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades ». En cuanto a las fuentes a tener en cuenta en la materia, el artículo 6 del mismo cuerpo normativo preceptúa que « Las resoluciones de concesión o denegación de homologación de títulos extranjeros de educación superior se adoptarán de acuerdo con las siguientes fuentes: a) Los tratados o convenios internacionales, bilaterales o multilaterales, en los que España sea parte, y, en su caso, las recomendaciones o resoluciones adoptadas por los Organismos u Organizaciones internacionales de carácter gubernamental de los que España sea miembro. b) Las tablas de homologación de planes de estudio y de títulos aprobados por el Ministerio de Educación y Ciencia, previo informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades », en tanto que el artículo 7 de la misma norma reglamentaria establece que « Cuando no existan las fuentes mencionadas en el artículo anterior las resoluciones de concesión o denegación de homologación de títulos de educación superior se adoptarán teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) Currículum académico y científico del solicitante. b) Precedentes administrativos aplicables al caso de que se trate. c) Prestigio en el ámbito de la comunidad científica de la Universidad o Institución extranjera que confirió los títulos o grados obtenidos por el solicitante y reconocimiento de que gozan dichos títulos o grados en el país en el que fueron otorgados. d) Reciprocidad otorgada a los títulos españoles en el país en el que se realizaron los estudios y obtuvieron los títulos cuya homologación se solicita. e) El asesoramiento de la Universidad española más afín con la tesis presentada -cuando se trate de la homologación del título de Doctor-, que podrá solicitar el Consejo de Universidades para evaluar el alcance y contenido de dicha tesis ». Por último, y en lo que ahora interesa, el artículo 9 del Real Decreto de constante cita dispone esto : «1. Una vez formulada la solicitud y aportada la reglamentaria documentación, el Ministerio de Educación y Ciencia, someterá preceptivamente el expediente a informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades, que deberá emitirlo en el plazo máximo de tres meses. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, en los supuestos en que resulten de aplicación las fuentes mencionadas en el artículo 6.º, tendrá carácter facultativo la petición de informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades, que deberá igualmente emitirlo en el plazo máximo de tres meses». Vista la normativa que antecede, hemos de subrayar en este punto la importancia que en el expediente tiene el informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades, a la que corresponde, entre otras funciones, informar sobre las condiciones de homologación de los títulos extranjeros ( artículo 14.Dos.f) del Real Decreto 552/1985 ). Ya hemos visto más atrás que el informe de la Comisión Académica puede tener un carácter preceptivo o facultativo, según los casos, siendo así que en el supuesto que nos ocupa parece que el repetido dictamen habría de ser preceptivo al no constar la existencia de tratado internacional o tablas de homologación aplicables al caso litigioso. La índole de órgano técnico con competencia específica en la materia se desprende también del informe previo que la Comisión Académica ha de emitir en relación con las susodichas tablas de homologación. En línea con lo anterior no resulta ocioso traer aquí a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 25-4-2004 - por todas -, que dijo lo siguiente ( en lo que ahora interesa ) : « La homologación --- no puede concederse automáticamente --- porque exige inexcusablemente el juicio de equivalencia de que se viene hablando. Ese control de equivalencia, que tiene por objeto los procesos formativos correspondientes a los títulos a los que se refiere el expediente de homologación, constituye un juicio de discrecionalidad técnica que no está al alcance de los órganos jurisdiccionales, por lo que ha de estarse a lo que sobre este particular establece el Real Decreto 86/1987, de 16 de enero. Pues bien, dicho RD 86/1987 exige efectivamente comprobar si la formación acreditada por el solicitante de la homologación guarda o no equivalencia con la que proporciona el título español (artículo 2 ), como también dispone que la resolución de concesión o denegación de la homologación se adoptará previo informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades (artículo 9 ). Lo cual significa que el informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades es un trámite insoslayable cuando hay diferencias que permiten dudar de la equivalencia, destinado a suministrar esa valoración técnica que resulta inevitable y no está al alcance de los órganos administrativos ordinarios ni tampoco, como ya se adelantó, del órgano jurisdiccional». Ya en este punto estamos en condiciones de adelantar la suerte desestimatoria del recurso que nos ocupa. En el caso el informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades fue desfavorable a la homologación al título de Arquitecto, pero favorable al título de Arquitecto Técnico, cuyo informe sirvió de base para la adopción de la resolución puesta en tela de juicio, cuya presunción de legalidad aparece así avalada por el parecer del órgano técnico con competencia específica en la materia. Hemos de recordar aquí y ahora que el juicio de equivalencia de que se trata implica un juicio de discrecionalidad técnica, que, cual hace notar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, no está al alcance de los órganos administrativos ordinarios, como tampoco del órgano judicial que ha de resolver, sin que sea dable en sede judicial la mera sustitución de aquel juicio discrecional por otro más o menos fundado, de tal forma que la labor en estos casos de los Tribunales de Justicia viene dado por el limitado control de legalidad que normalmente se proyecta sobre las decisiones administrativas apoyadas en juicios de discrecionalidad técnica, de suerte que solo si se aprecian errores patentes, desviación de poder o infracción de los elementos reglados podrá la parte interesada obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, sin que en el caso concurra ninguno de tales vicios, por lo que se impone la desestimación del actual recurso".

En el motivo primero del recurso, con amparo en el artículo 88.1.d) de la LRJCA, se aduce la infracción del artículo 2 del Real Decreto 86/1987, de 16 de julio, que establece las condiciones de homologación de los títulos extranjeros de educación superior.

Se alega en síntesis que, en el presente caso, no se produce la necesaria equivalencia entre la titulación española de Arquitecto Técnico y la titulación de Arquitectura obtenida por la interesada en una Universidad turca, debiendo haber quedado condicionada la homologación a la prueba de conjunto que prevé el artículo que se entiende infringido para los casos en que no exista tal equivalencia. Asimismo, señala que de seguirse el criterio de la Administración y avalado por la Sentencia recurrida, se desprendería que la Arquitectura Técnica constituiría simplemente el primer ciclo de la Arquitectura, poniendo de manifiesto que, en realidad, se trata de dos titulaciones concurrentes en el ámbito de la edificación. Finalmente, subraya que, conforme al informe aportado como material probatorio y emitido por el Secretario General de la Universidad Politécnica de Madrid, la interesada no ha superado las materias que se consideran imprescindibles para la obtención del título académico español de Arquitecto Técnico.

Procede rechazar tal motivo de casación. El planteamiento del mismo resulta desacertado, al igual que ya se señaló por esta Sala respecto de un recurso de casación interpuesto por el mismo Consejo General (Sentencia de 11 de diciembre de 2006 -recurso de casación nº 5691/2001-, y más recientemente Sentencia de 20 de noviembre de 2007 -recurso de casación nº 5017/2004 -), pues la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional deja claro que la homologación del título de Arquitectura obtenido por doña Francisca en la Universidad de Yildiz (Turquía) se basa precisamente en la apreciación del Ministerio de Educación y Ciencia, con el parecer favorable del Consejo de Universidades, de que existe en este caso el grado de equivalencia necesario para la homologación con el título español de Arquitecto Técnico. Así, hemos visto que en el fundamento tercero de la sentencia recurrida se excluye expresamente que la homologación acordada resulte de la directa aplicación de un convenio, ni de tablas de homologación, y, por el contrario, la Sala de la Audiencia Nacional deja claro que la homologación que se examina se sustenta en el juicio de equivalencia realizado a partir del informe favorable que emitió el Consejo de Universidades.

El Consejo General recurrente cuestiona la valoración realizada, primero por la Administración española y luego por la Sala de la Audiencia Nacional, para llegar a esa conclusión; pero es sabido que la valoración de los datos y elementos de prueba que figuran en el expediente administrativo y en las actuaciones del proceso de instancia no puede ser revisada en casación salvo que se alegue -lo que no es el caso- la infracción de alguna norma sobre valoración tasada de la prueba o se ponga de manifiesto -lo que tampoco ha sucedido- que sea arbitraria o irracional la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia. En definitiva, lo que pretende la parte recurrente es, sencillamente, sustituir esa valoración de la prueba que hizo el tribunal de instancia por otra distinta más favorable a sus intereses; y, claro es, tal pretensión no puede ser atendida.

Por otro lado, el control judicial en estos casos no alcanza a la sustitución del criterio del tribunal calificador, tal y como señala la sentencia impugnada, puesto que forma parte de la discrecionalidad técnica otorgada al mismo.

Recuerda el Tribunal Constitucional en el FJ 6 de su sentencia 219/2004, de 29 de noviembre lo afirmado en su STC 39/1983, de 16 de mayo, FJ 4, en que sostuvo que la existencia de la discrecionalidad técnica "no supone naturalmente desconocer el derecho a la tutela judicial efectiva recogida en el art. 24.1 de la Constitución, ni el principio del sometimiento pleno de la Administración pública a la Ley y al Derecho (art. 103.2 ), ni la exigencia del control judicial sobre la legalidad de la actuación administrativa y su sumisión a los fines que la justifican (art. 106.1 ). Tampoco supone ignorar los esfuerzos que la jurisprudencia y la doctrina han realizado y realizan para que tal control judicial sea lo más amplio y efectivo posible. Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede encontrar en algunos casos límites determinados.

Así ocurre en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad".

Adiciona que "si el órgano judicial diera por buena, sin más, la decisión administrativa sin realizar el control exigible de la misma que impone el art. 24.1 CE, vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial (SSTC 97/1993, de 22 de marzo, y 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 5 )".

Con mención de la doctrina elaborada por el citado Tribunal (por todas STC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3 ) insiste en que "lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores; está vedado, por tanto, la nueva valoración de un ejercicio de un proceso selectivo, salvo circunstancias excepcionales".

Avanza en su razonamiento argumentando que "ni el art. 24.1 ni el 23.2 CE incorporan en su contenido un pretendido derecho de exclusión del control judicial de la llamada discrecionalidad técnica" (SSTC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3; 138/2000, de 29 de mayo, FJ 4 ), pero además, declara (STC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3 ) que "la determinación de si un concreto curso cumple o no los requisitos exigidos en las bases de la convocatoria... no se incluye en el ámbito de la discrecionalidad técnica, de suerte que el Tribunal con su decisión de excluir determinados cursos por incumplimiento de los requisitos necesarios se limitó a fiscalizar desde el plano de la legalidad la actuación del órgano calificador". Subraya también que "la determinación de si la fórmula empleada para la corrección de determinados ejercicios de un proceso selectivo ha sido aplicada correctamente o no, tampoco entra dentro del ámbito de la discrecionalidad técnica, y por tanto dicha circunstancia, que en absoluto implica sustituir la actividad de la Administración, debe ser controlada por los Jueces y Tribunales cuando así sea demandado por los participantes en el proceso selectivo".

Por todo ello, la discrecionalidad técnica expresada conduce a partir de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación. De modo que dicha presunción "iuris tantum" sólo puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado, entre otros motivos, por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega. Por ello, la discrecionalidad técnica reduce las posibilidades de control jurisdiccional sobre la actividad evaluadora de los órganos de la Administración prácticamente a los supuestos de inobservancia de los elementos reglados del ejercicio de la potestad administrativa y de error ostensible o manifiesto, quedando fuera de ese limitado control aquellas pretensiones de los interesados que sólo postulen una evaluación alternativa a la del órgano calificador, moviéndose dentro del aceptado espacio de libre apreciación, y no estén sustentadas con un posible error manifiesto.

Queda patente pues, que el informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades desfavorable a la homologación al título de Arquitecto, pero favorable al título de Arquitecto Técnico, y el consiguiente juicio acerca del grado de equivalencia que se advierte en la formación cursada para la obtención del título extranjero y la exigida para el título español al que pretende homologarse se encuadra en la discrecionalidad técnica, sin perjuicio de resaltar que determinados aspectos sí escapan a tal concepto jurídico. En este caso concreto deben ser respetadas las conclusiones alcanzadas por la citada Comisión Académica, puesto que en modo alguno se muestran arbitrarias o irrazonables.

En el segundo motivo de casación, con amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se aduce la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva así como de los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina e igualdad de trato. Se alega en síntesis que la Audiencia Nacional se ha apartado de lo declarado en sentencias anteriores recaídas respecto de análogos supuestos de hecho.

Procede igualmente rechazar tal motivo de casación. Constituye doctrina reiterada de esta Sala, contenida, entre otras, en Sentencias de 22 de mayo de 2006 (recurso de casación nº 8098/2000), 5 de junio de 2006 (recurso de casación nº 6785/2000), 7 de julio de 2006 (recurso de casación nº 263/2001) y 30 de octubre de 2006 (recurso de casación nº 4125/2001 ), que "(...) la respuesta dada en los tribunales de justicia a los litigios suscitados en materia de homologación de títulos académicos ha de ser necesariamente casuística, pues la denegación o el otorgamiento de la homologación, con o sin prueba de conjunto, dependerá del grado de equivalencia que se advierta en la formación cursada para la obtención del título extranjero y la exigida para el título español al que pretende homologarse; y, claro es, ese juicio de equivalencia arrojará resultados diferentes según las características de los títulos sometidos a cotejo y los elementos de prueba disponibles en cada caso".

A lo anterior ha de añadirse igualmente que el pronunciamiento de la Audiencia Nacional en el que pretende ampararse la parte recurrente ni se refiere a la homologación de un título turco de Arquitectura -en realidad el mismo procedía de Venezuela-, ni consta que sean los mismos los elementos de prueba disponibles en cada caso.

Las valoraciones anteriores obligan conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación con expresa condena costas a la parte recurrente y al amparo del articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción se declara como cantidad máxima a reclamar por el Abogado del Estado la de 2400 euros y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que esa es la cantidad que esta Sala reiteradamente ha declarado en supuestos similares de homologación de títulos.