El interés local como principio de habilitación, vertical y horizontal, de las normas dictadas por las entidades locales
| Autor | Santiago A. Bello Paredes |
| Páginas | 119-155 |
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A pesar de ser el estudio del concepto y significado de la expresión «interés local» un tema clásico en Derecho comparado, que ha llegado incluso a ser objeto monográfico de Congresos1, no existe en nuestro país ninguna monografía dedicada a su estudio, lo que ha conducido a nuestra doctrina a adoptar una posición de una cierta indiferencia por el contenido de este concepto jurídico, mejor dicho, y como se verá posteriormente, de este instrumento jurídico de atribución de funciones y responsabilidades entre entidades públicas de base territorial.
Y es que después de la Constitución española de 1978 ya no existe excusa para no abordar en profundidad esta materia; su artículo 137, básico para comprender la distribución de poderes entre las organizaciones públicas territoriales, sanciona que los municipios, las provincias y las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía «para la gestión de sus respectivos intereses».
Si el concepto de autonomía local ha sido profusamente estudiado en nuestra doctrina, como elemento estructural de la nueva arquitectura de los poderes en nuestro Estado2, la propia dicción literal del artículo 137 de nuestra Consti-
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tución nos debe obligar a un estudio particularizado de los intereses de las Entidades locales.
Es decir, si la potencialidad normativa de las Entidades locales se asienta, ex constitutione, sobre dos institutos jurídicos, la autonomía y los intereses locales, para poder comprender su situación en esta arquitectura global se tienen que estudiar ambos principios; principios que actuarán, el primero en una dimensión estática, mientras que el segundo se presenta en una posición dinámica.
En este sentido, este estudio tiene por finalidad la aportación de las reflexiones necesarias sobre el interés local, como el segundo, y no menos importante, de los pilares constitucionales sobre los que se fundamenta la situación de las Entidades locales en nuestro Derecho.
Se pretende poner de manifiesto, por tanto, cómo este concepto puede servir de instrumento de búsqueda adecuado para conocer el ámbito de actuación normativo de las Entidades locales3, qué materias pueden regular, sentido horizontal, y en qué grado o intensidad, sentido vertical4; así como el germen configurador de una respuesta válida a las relaciones con las normas estatales y autonómicas, aspecto este último de una especial transcendencia para nuestro trabajo.
La autonomía local es concebida en nuestro sistema constitucional como un elemento configurador de la división de poderes, en dimensión territorial, de nuestro Estado-comunidad, lo que significa para una parte de la doctrina, de la que Sosa Wagner es destacado exponente5, no sólo delimitar hasta dónde puede restringir el operador legislativo estatal y autonómico las actuaciones que puedan desarrollar las Entidades locales, autonomía local en cuanto garantía institucional, sino determinar también hasta dónde pueden actuar válidamente éstas.
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Pero esta situación de las Entidades locales se podrá determinar, única y exclusivamente, en función de la existencia y operatividad de un interés local, según señala expresamente el artículo 137 de la Constitución.
De esta forma, y con la actuación coordinada y conjunta de ambos principios, autonomía e interés local, se superarán considerablemente las disfunciones restrictivas que la concepción de la autonomía local nos ofrecía en el momento de determinar con cierta precisión el grado de actuación de las Entidades locales y, por ende, de las relaciones normativas que así se establezcan con el resto de centros de poder normadores existentes en nuestro Derecho positivo.
Hemos podido comprobar en el Capítulo anterior las serias dificultades que nuestra doctrina, y nuestra jurisprudencia, han tenido para determinar con precisión el grado de posible actuación de las Entidades locales en las diversas regulaciones sectoriales, máxime en nuestro Derecho en el que se ha hecho derivar del principio de autonomía local un derecho de participación de éstas en los asuntos públicos.
Una primera respuesta, que pudiera servirnos como elemento de trabajo, se centraría en considerar que serían las leyes las que determinasen con precisión tales aspectos; pero el problema no se soluciona, más bien se desplaza, pues, ¿cómo conocerá el legislador estatal o autonómico cuál será el ámbito de actuación preciso que deberá permitir a las Entidades locales? O, de otra forma, ¿qué criterios jurídicos utilizará este legislador para realizar tales determinaciones?; porque lo que parece seguro es que ya no nos encontramos ante legisladores ilimitados, dada la función que otorgamos a la ley como técnica de gobierno6 y, por ende, como instrumento para el cumplimiento de las funciones constitucionalmente asignadas.
La quiebra de esta tesis puede derivarse de la amplia libertad que se deje al legislador para regular, positivamente, este ámbito de competencias; para obviar este problema se pretende una construcción teórica, con base en nuestra jurisprudencia constitucional, en la que el legislador quede obligado a articular la participación de las Entidades locales en la gestión de aquellas materias que
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afecten a sus «respectivos intereses», de tal forma que esta participación se graduará «en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias»7.
El legislador será, por tanto, el órgano encargado de determinar en cada materia los diversos intereses que pudieran verse afectados por su regulación, de tal forma que, previa su identificación, se limitase, por imperativo constitucional, a regular exclusivamente aquella materia en tanto en cuanto fuese necesario para la consecución efectiva de los intereses generales, estatales y autonómicos, y exclusivamente en ese grado de intervención.
En esta construcción, la autonomía local actuará como elemento organizativo estático, de arquitectura de los diversos poderes públicos, por lo que la determinación dinámica de las Entidades locales no derivará tanto de ésta, sino de la actuación del principio de los respectivos intereses, locales en nuestro supuesto.
Y ello por cuanto el ámbito de actuación determinado para las Entidades locales, según esta interpretación constitucional que compartimos enteramente, dependerá de las distintas relaciones a las que puedan reconducirse la incidencia de los «respectivos intereses» de los distintos entes territoriales en esas materias cuya regulación normativa se pretenda efectuar.
Dada la naturaleza eminentemente organizativa que de la autonomía local se ha predicado, en cuanto sirve para la determinación de la posición y función de las Entidades locales en el entramado de los diversos poderes públicos de nuestro Estado, conviene señalar que es por ello un hecho jurídico preexistente respecto al de los intereses locales.
Sólo después de haber determinado la naturaleza política del centro de poder público denominado Entidad local, podemos señalar cuáles serán las funciones a desempeñar por éstas, así como las relaciones que mantendrán con el resto de poderes públicos.
Existente este dato, ontológicamente previo si se quiere, ello significa que las Entidades locales, una vez determinado el contenido del concepto de auto-nomía local, quedarán configuradas, tanto respecto del conjunto de materias sobre las que pueden actuar, como del grado de dicha actuación, por medio de la actuación del principio constitucional del «respectivo interés».
Para poder, por tanto, explicar satisfactoriamente cómo y hasta dónde pueden actuar las Entidades locales, se ha de estudiar con detalle el concepto del interés respectivo.
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Según el contenido de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, el interés respectivo ha sido considerado como la cláusula constitucional que exige que las Entidades locales estén dotadas «de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer (el mismo)», según sancionó en su sentencia de 2 de febrero de 19818. De forma, tal y como señala esta misma sentencia, que la competencia estará establecida «en función del criterio del respectivo interés: interés del municipio, de la provincia y de la Comunidad Autónoma»9.
a) El respectivo interés como cláusula constitucional de habilitación competencial
En definitiva, la operatividad de este principio constitucional nos permite afirmar que la Constitución recoge un imperativo competencial del siguiente tenor, «hay que efectuar una distribución de las...
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