La configuración histórica de las entidades locales y de su potestad normativa

AutorSantiago A. Bello Paredes
Páginas31-89

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I Situación institucional de las entidades locales en nuestra historia contemporánea
A) Determinación de las premisas histórico-jurídicas y justificación de la metodología utilizada

Resulta necesario, en este primer momento, indicar al lector cuáles son las razones que nos han impulsado a elegir un modelo determinado de acercamiento a la realidad histórico-jurídica de las Entidades locales; básicamente a partir de una fecha concreta, 1812, y con un método de investigación marcadamente positivista, el estudio de las regulaciones normativas que tuviesen por objeto estas entidades públicas.

En primer lugar, la elección como hito normativo del comienzo de este trabajo la Constitución de 1812 no puede significar que pretendamos desconocer la situación histórica anterior, sino que, por el contrario, partimos de las conclusiones ofrecidas en los estudios histórico-jurídicos realizados sobre los municipios y provincias de nuestro país desde la Edad Media1, aun con la asu-

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mida dificultad de ofrecer una visión objetiva de esta evolución histórica, y es que, como ya nos advirtiera Jackson Turner, «cada época escribe de nuevo la historia del pasado con referencia a las circunstancias predominantes en su propio tiempo»2.

) Premisas histórico-jurídicas: las Entidades locales en la Edad Media y Moderna

Nos encontramos con la situación de unos municipios, fundamentalmente los castellanos, que habían alcanzado una época de notable esplendor al final de la Alta Edad Media3, con el consiguiente componente político de su actuación en relación con la nobleza y el monarca. Y ello hasta el punto de que Hinojosa pudiera afirmar que «el municipio medieval ha sido el precursor del Estado moderno. Él suprimirá las trabas jurídicas que separaban las varias clases sociales y daban el carácter de privilegio a la libertad civil y la participación en la vida pública. Los grandes principios que informan la vida contemporánea, la libertad de la persona, de la propiedad y del trabajo, la inviolabilidad del domicilio, la igualdad de derechos civiles y políticos, en suma, tuvieron su primera realización práctica en la esfera limitada por los muros del Municipio»4.

Pero esta situación se mantuvo hasta que el Estado, o por decirlo con mayor rigor, el poder real alcanza su afianzamiento definitivo5, lo que ocasionó la crisis irreductible del poder de los municipios castellanos surgidos de la Alta Edad Media; todo lo cual evidencia por sí el «radical antagonismo que parece haber existido entre la autonomía municipal y los principios constitutivos del Estado

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absoluto, de manera que, según demuestra la experiencia histórica, allí donde el Estado adquirió consistencia merced a su adecuación a las formulaciones absolutistas, el Municipio perdió fortaleza institucional en análoga medida»6.

En palabras de García Gallo, esta evolución se produjo de la siguiente forma: a partir del reinado de los Reyes Católicos la situación de la existencia de una comunidad política organizada en tres «estados», nobleza, eclesiástico y ciudades, que conforman el «Reino», se modifica con la creación de instituciones propias de la Monarquía y sin la presencia de aquellos grupos organizados; la figura del monarca acaba por prevalecer frente al resto, quedando como el Estado por antonomasia, pasando posteriormente éste a ser una organización del poder creado por el Monarca y a él vinculado, y que tuvo durante el siglo XVIII su más acabada configuración7.

Y es que, como señala García de Enterría, en los países europeos, salvo Inglaterra, se produjo un triunfo total de la monarquía que trajo consigo una etapa de absolutismo, caracterizado, entre otras notas, por la implantación de un poder monopolizado en exclusiva por el Estado y por la figura del monarca, produciéndose una suerte de identificación de éste con el poder público8.

Todo ello significa el triunfo de un poder sobre el resto de los elementos sociales de la época y, por ende, de los órganos de gobierno de la monarquía sobre los propios de la burguesía, como pueden ser, básicamente, los existentes en los municipios y provincias, que, como ha puesto de relieve Vicens Vives para la historia francesa, continuaron existiendo pero sin tener «importancia alguna en la política del nuevo Estado»9, quedando todos ellos adscritos a la reorganización racionalista de los cuadros administrativos realizada por la monarquía triunfante10.

En nuestro país esta situación se vivió agudizadamente durante el período de los Austrias, en el que se produjo un declive importante de los municipios11

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con la pérdida de sus instituciones de autogobierno (de un sistema de gobierno con democracia directa, el Concejo12, se pasa a un sistema de cargos concejiles vitalicios que llegaron a ser vendidos por los monarcas para obtener fondos adicionales para sus arcas13; igualmente se produce un incremento de la intervención de los monarcas sobre las Haciendas y bienes locales), la desvalorización de las funciones a desempeñar por los municipios (claramente despolitizadas y rebajadas a la administración del patrimonio municipal y a la gestión de lo que hoy llamaríamos servicios públicos elementales), y la potenciación de la figura de los Corregidores como órganos encargados de controlar los municipios en su condición de representantes del monarca14.

De esta forma se va produciendo un progresivo alejamiento de los vecinos de los asuntos municipales que quedaron, al menos en las grandes ciudades, en manos de una oligarquía detentadora de la titularidad de los oficios concejiles, lo que degeneró en una gestión poco escrupulosa de los fondos municipales. La situación, en definitiva, y como también se vivió en Francia15, corresponde a una ausencia de «representatividad ad intra, ni autonomía ad extra»16.

Esta situación se mantiene y profundiza con la monarquía de los Borbones, máxima expresión del absolutismo monárquico17, quienes ya desde los inicios

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de su reinado dejan constancia de su voluntad inequívoca de monopolizar la totalidad del poder público, sin permitir la existencia de regulaciones específicas en el Derecho municipal18 que pudieran atentar contra este monopolio del poder.

De esta forma se produce no solamente una implacable centralización, por medio del control de la vida municipal por los Corregidores, sino también, y muy especialmente respecto de las Haciendas locales, la disminución de las facultades de los Ayuntamientos para administrar sus bienes y la supervisión del destino de las cantidades procedentes de los arbitrios19.

En este sentido también debe destacarse cómo en la época borbónica se produjo una nueva división del suelo español en provincias, «como un aspecto de la uniformidad impuesta por Felipe V para todos los antiguos Reinos integrantes de la Monarquía»20, y con el propósito de servir de circunscripción territorial al Intendente que contaba con atribuciones militares, judiciales, económicas, políticas y administrativas. Bajo esta circunscripción provincial existía una pléyade de subdivisiones que respondía a las denominaciones y criterios más dispares (abadías, alfoces, campos, comunidades, corregimientos, concejos, condados, cotos, redondos, cuadrillas, cuartos, distritos, estados, gobernaciones, herman-dades, juntas, jurisdicciones, vecindades, ochavos, partidos, tierras21, etc.).

Tan acusadas tendencias absolutistas generaron una gran tensión social22que se pusieron de manifiesto en los...

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