La gestió tributària
| Autor | Josep Arias Velasco |
| Cargo | Advocat |
| Páginas | 23-31 |
Page 23
Una de les exigències que l'Estat de les Autonomies plantejava era que el finançament de les comunitats autònomes inclogués un cert volum de recursos autogestio-nats, és a dir, no consistents en transferències del pressupost estatal. En la mesura que aquell volum fos important, s'assoliria un nivell correlatiu de flexibilitat i d'autosuficiència pressupostària. En contrapartida les comunitats autònomes, com a gestores dels seus recursos tributaris, assumirien una corresponsabilitat en el quefer fiscal de l'Estat.
Reflex constitucional d'aquella exigència va ser la inclusió, entre els recursos financers de les comunitats autònomes enunciats a l'art. 157 de la llei fonamental, dels impostos cedits totalment o parcial de l'Estat, així com dels recàrrecs sobre els impostos estatals. Una menor importància quantitativa tenien els possibles tributs propis, per tal com l'exhaustiu i omnipresent sistema tributari estatal deixa pocs forats a la imposició autonòmica.
El procés d'elaboració de l'Estatut de Catalunya va constituir el terreny d'incruenta batalla on es concretarien l'amplitud i el contingut -indefinit a la Constitució- de la cessió de tributs, prejutjant, d'alguna manera, les solucions de la resta d'Estatuts -de les Comunitats de règim comú.
Deixant de banda, des del primer moment, el règim de concert -de què gaudirien el País Basc i Navarra a l'empara de la disposició addicional primera de la Constitució- tampoc no van prosperar les propostes tendents a incloure a la cessió d'impostos, percentatges en la recaptació dels impostos bàsics del sistema: IRPF, societats, ITE. L'esquifit elenc d'impostos cedits que es recull a la disposició transitòria sisena de l'Estatut és el següent:
-
Impost sobre el patrimoni net
-
Impost sobre transmissions patrimonials
-
Impost sobre successions i donacions
-
Impostos sobre el luxe que es recapten al lloc de destinació.
A l'Estatut de 1932 determinats impostos -les contribucions territorials- se cedien amb potestat normativa, és a dir, que més aviat que de cessió d'impostos es podia parlar de cessió de matèries tributàries.
Page 24
L'Estatut de 1979 no es manifesta explícitament sobre les condicions de la cessió, que queden remeses a l'acord d'una comissió mixta, el qual es tramitarà com a projecte de llei. Però dels termes de l'art. 46.2 pot deduir-se que es tracta d'una simple delegació de gestió, sense transferència de potestat normativa.
El següent any 1980 es promulga la LOFCA, Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes, que, generalitzant els principis que es dedueixen de l'Estatut de Catalunya, servirà com a pauta del sistema de finançament de les Comunitats autònomes de règim comú. La reserva de potestat normativa a l'Estat queda ratificada, quan defineix els tributs cedits com a «los estableridos y regulades por el Estada cuyo producto corresportde a la Comunidad autònoma».
El repertori de tributs cedibles queda eixamplat, per tal com es preveu la cessió de la imposició general sobre les vendes en la seva fase minorista -sens dubte s'està pensant en el futur IVA- i les taxes i exaccions sobre el joc. La primera d'aquestes previsions no ha produït efecte fins al moment.
L'any 1981 es dicta la Llei 41/1981, de 27 de desembre, de cessió de tributs a la Generalitat de Catalunya. Són objecte de la cessió els impostos enunciats a la disposició transitòria sisena de l'Estatut, i, a més a més, la taxa estatal sobre el joc.
La reserva de la potestat normativa en favor de l'Estat es formula positivament i negativament. En aquest darrer sentit, es declara que «la normativa que dicte la Genera-lidaddt Cataluna en relación con las matertas cuya competència le corresponda de acuerdo con el Estatuto de Autonomia y que sea susceptible de tener, por via indirecta, efectos fiscales, no producird tales efectos en cuanto el régimen tributaria que configure no se ajuste al establecido por las normas estatales». La cautela sembla excessiva i podria reduir-se, fàcilment, a l'absurd.
La Llei estableix els «punts de connexió», que determinaran territorialment l'atribució del rendiment, i enuncia les competències que són objecte de delegació, en matèria de gestió, liquidació, recaptació, inspecció i revisió dels impostos cedits. Aquesta enumeració conté algunes exclusions significatives, com ara la resolució de consultes vinculants, la condonació graciable de sancions, i el coneixement de les reclamacions econòmico-administratives.
Normes especials s'estableixen per a l'impost sobre el patrimoni, que, en una certa manera passa a ser un impost de gestió conjunta. Tot i que les competències de liquidació corresponen a la Generalitat, les declaracions s'han de presentar a les delegacions d'hisenda de l'Estat, conjuntament amb les de l'IRPF. D'altra banda, la inspecció de l'impost és compartida.
L'Administració tributària de la Generalitat queda sotmesa a una inspecció de serveis anual, a càrrec de la Inspecció General del Ministeri d'Economia i Hisenda.
La llei, finalment, preveu tot un seguit de normes de col·laboració i coordinació.
La cessió de tributs a la Generalitat va tenir lloc amb efectes d' 1 de gener de 1982.
L'any 1983 és promulgada la Llei 30, de cessió de tributs a les comunitats autònomes, que generalitza a la resta de comunitats autònomes de règim comú el sistema de la Llei 41/1981, al mateix temps que hi introdueix algunes modificacions, generalment de signe restrictiu.
Finalment, la Llei 32/1987 completa el quadre normatiu de la cessió de tributs estatals, quan estableix l'abast i condicions de la cessió a les comunitats autònomes de l'impost sobre actes jurídics documentats.
Page 25
Pel que fa als cributs propis, cant l'Estat com la LOFCA preveuen el seu possible establiment. Però aquesta darrera Llei sotmet l'esmentada possibilitat a un seguit de cauteles que fan molt difícil la creació de cributs propis d'importància significativa. En l'actualitat, els tributs propis de la Generalitat són:
-
L'Impost sobre la plena o bingo, creat per Llei 21/1984, de 24 d'octubre.
-
El cànon de sanejament i increment de tarifa, que constitueix un recurs de la Junta de Sanejament, a càrrec de la qual està la gestió del tribut.
-
El cànon d'infrastructura hidràulica.
-
Les taxes dels diferents Departaments de la Generalitat, en la seva majoria traspassades amb els serveis corresponents. En el moment de rebre aquesta «herència», la normativa era dispersa, deslegalitzada i mancada d'unitat de criteris. La Generalitat va fer un primer assaig de posar ordre en aquest desgavell, mitjançant la Llei 27/1984, de 19 de desembre, de taxes de la Generalitat, que establia les regles generals d'exacció, sota els principis de submissió al control pressupostari i de legalitat. Per Llei 6/1986, de 8 de maig, es va procedir a l'ordenació i racionalització de les tarifes. En aquest moment, la Direcció General de Tributs estudia una profunda reforma de sentit simplificador, amb vistes a suprimir totes aquelles taxes l'escassa potencialitat recaptatòria de les quals no justifica els costos directes i indirectes - molèsties innecessàries als administrats- de la seva gestió.
-
La contribució especial sobre el servei d'extínció d'incendis, procedent de l'e-lenc tributari de les diputacions.
La LOFCA permet a les comunitats autònomes establir recàrrecs sobre els tributs cedits i també sobre els tributs no cedits que graven la renda i el patrimoni de les persones físiques.
És ben coneguda la polseguera que va aixecar l'únic intent fins a la data per part d'una comunitat autònoma -la de Madrid- d'establir un recàrrec sobre l'IRPF.
Raons polítiques òbvies semblen haver desaconsellat el seguiment d'aquell exemple.
L'únic recàrrec que té establert la Generalitat de Catalunya és el que recau sobre la taxa de joc que grava les màquines escurabutxaques, en quantia del 20 % de la quota.
Inicialment, l'Administració tributària de la Generalitat es va estructurar en serveis territorials d'àmbit provincial, sota la dependència funcional de les direccions generals de tributs, i del tresor i de la Intervenció General. Aquells serveis territorials s'enquadrarien posteriorment en delegacions territorials, d'organització paral·lela a la de les delegacions d'Hisenda estatal, tot i que simplificada en relació amb aquesta.
D'altra banda, es va mantenir la xarxa d'oficines liquidadores de partit, a càrrec dels registradors de la propietat, amb competències per a la liquidació dels impostos sobre successions i donacions i sobre transmissions patrimonials en les localitats que no eren capital de demarcació provincial.
Page 26
La dotació de personal tècnic, en el moment del traspàs de serveis es va realitzar amb una considerable gasiveria. Diguem com a exemple, que el nombre d'inspectors tributaris transferits -vuit- representava en aquell moment el 2,27 % de la plantilla prevista per l'Administració estatal. Igualment insuficients van ser les dotacions de personal liquidador i de personal tècnic de valoració.
D'ençà de l'any 1982 s'ha produït una tendència al reforçament de les plantilles de l'administració tributària, sense arribar però als nivells que serien desitjables, per tal com aquesta tendència ensopega amb una limitació important: que els llocs de treball de nivell tècnic requereixen una formació especialitzada no fàcil d'improvisar.
Atesa la resistència estatal a la transferència de funcionaris, l'Administració tributària de la Generalitat s'enfronta en aquests moments amb un repte: el de la selecció i formació del seu propi personal especialitzat. La infrastructura de l'Escola d'Administració Pública de Catalunya, amb el suport tècnic de la Direcció General de Tributs, pot fornir els mitjans necessaris. Val a dir que aquest autoabastament implica una deseconomia d'escala: és proporcionalment més costós seleccionar i formar un reduït nombre de funcionaris, que promocions de centenars, com ho fa l'Administració estatal, a través de la Escuela de Hacienda Pública. Però, ateses les circumstàncies, no sembla haver-hi cap altre camí obert.
En l'aspecte de les relacions institucionals a nivell administratiu, la llei de cessió de tributs preveia un seguit de mecanismes de col·laboració i coordinació: intercanvi d'informació, pla coordinat d'informàtica fiscal, plans d'inspecció conjunta, establiment d'oficines de col·laboració, coordinació i enllaç i creació d'una comissió coordinadora paritària.
Cap d'aquests mecanismes no ha arribat a funcionar satisfactòriament a nivell institucional degut al fet que l'Administració estatal no ha manifestat massa interès. A tall d'exemple, diguem que la comissió coordinadora paritària no ha estat convocada a Catalunya d'ençà de l'any 1985.
Sigui dit de passada que, de fet, funciona una coordinació espontània basada en les bones relacions personals entre funcionaris de l'una i de l'altra Administració. Però sembla evident que la matèria és massa important per ser deixada a l'atzar de les bones relacions personals.
Pel que fa a les oficines liquidadores de partit, a càrrec dels registradors de la propietat, la nova llei de l'impost sobre successions i donacions, promulgada l'any L987, obria la possibilitat que la funció de liquidació d'aquest impost fos totalment assumida per les delegacions territorials del Departament d'Economia i Finances.
La decisió que es va prendre de mantenir la competència de les oficines liquidadores -decret de 30 de desembre de 1987- va tenir en compte d'una banda, la reconeguda capacitat tècnica del cos de registradors de la propietat, no fàcilment substituïble per les raons ja esmentades; i d'altra banda que ta xarxa d'oficines liquidadores, aproximadament coincident amb l'organització comarcal, implicava un acostament de l'Administració a l'administrat, que tampoc no podria ser substituïda d'immediat, sense costos elevats, per una organització pròpia.
En l'aspecte de la revisió en via administrativa, la LOFCA atribuïa a les Comunitats autònomes la competència per resoldre les reclamacions econòmico-administrati-ves en matèria de tributs propis. La Generalírat de Catalunya va ser pionera en l'establiment d'òrgans de resolució de les reclamacions econòmico-administratives.
Per decret de 9 de juny de 1983 es creen les juntes territorials i superior dePage 27 finances. És clar que el reduït volum de reclamacions previsibles no feia aconsellable dotar aquests òrgans de funcionaris dedicats en exclusivitat a aquesta tasca, com ocorre als tribunals econòmico-administratius estatals. Es va optar, amb un criteri d'economia, per adscriure els càrrecs de presidents i vocals de les juntes als titulars d'alcres òrgans de l'Administració gestora.
La recaptació dels impostos cedits representa una proporció relativament poc important del finançament total de la Generalitat, que, com es sabut, es nodreix, principalment, de transferències estatals. Així, als pressupostos de 1988 i 1989 els imports pressupostats per aquest concepte representaven, respectivament I'l 1,11 i I'l 1,92 % dels totals pressupostos d'ingressos.
Ara bé, malgrat el fet que el seu nivell quantitatiu és relativament petit, la importància qualitativa d'aquests recursos és apreciable, ja que representen un dels escassos marges de flexibilitat pressupostària a l'autofinançament, en un pressupost carregat de partides de despesa vinculades i excessivament dependent de transferències alienes.
Dins del sistema de finançament «definitiu», aprovat per al quinquenni 1987-1991, en la mesura que la recaptació creixi més que el percentatge de participació en tributs estatals, l'excés queda en favor de la Comunitat Autònoma. Aquesta circumstància -creixement de la recaptació per impostos cedits superior al creixement del PPI- s'ha donat als exercicis de 1987 i 1988 i, previsiblement, també al 1989.
Vegem, tot seguit, l'evolució de la recaptació a Catalunya durant els set anys transcorreguts des del moment de la cessió. A efectes d'avaluació de les xifres, s'ha de tenir en compte:
-
L'impost sobre el luxe es va suprimir amb efectes de 31 de desembre de 1985. D'ençà d'aquesta data, la recaptació que hi figura correspon a fets imposables acreditats amb anterioritat i no prescrits. Això explica la devallada de la recaptació entre els anys 1985 i 1986.
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 28
-
L'impost sobre actes jurídics documentats va ser cedit amb efectes d' 1 de gener de 1988. Això determina, l'any 1988, un augment del concepte transmissions patrimonials i actes jurídics documentats molt superior al normal.
Al quadre núm. 2 s'indica l'evolució de la recaptació dels impostos cedits o suc-ceptibles de cessió a la resta de l'Estat, tret de les comunitats autònomes de règim especial (País Basc i Navarra). Com que la cessió de tributs a cada comunitat no es va produir simultàniament, sinó successiva, a fi d'homogeneïtzar la comparació, s'hi inclou cada any:
-
La recaptació obtinguda per l'Estat a les comunitats on encara no s'havia produït cessió.
-
La recaptació de les comunitats autònomes.
Es donen per reproduïdes les mateixes observacions anteriors, sobre supressió de l'impost sobre el luxe i cessió de l'impost sobre actes jurídics documentats.
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Al quadre núm. 3 es pot veure la relació percentual entre la recaptació a Catalunya i la recaptació a la resta de comunirats de règim comú, per cada un dels conceptes tributaris i anys. La relació de població entre Catalunya i la resta de comunitats de règim comú és aproximadament de 6/29,5 = 20,34 %• S'observa que:
-
La relació de recaptació s'ha mantingut significativament per sobre de la relació de població durant tot el període considerat, amb una lleu davallada, l'any 1986, que es recupera posteriorment.
-
La relació és més elevada, normalment superior al 30 %, als impostos sobre el patrimoni i sobre el luxe. Al contrari, en la taxa sobre el joc, ha anat baixant, fins a estabilitzar-se entorn del 18 %, és a dir, per sota del percentatge de població, A l'impost sobre successions i donacions, la relació és molt fluctuant, degut, sens dubte, a la relativa aleatorietat de la recaptació d'aquest impost.
Page 29
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Als quadres núms. 4 i 5 es reflecteixen, respectivament: l'evolució de la recaptació al llarg del període considerat, prenent com a base 100 l'any 1982, i la composició percentual dels ingressos totals.
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 30
L'evolució de la recaptació per impostos cedits, a Catalunya i a la resta de comunitat autònomes, ha posat de manifest que eren injustificats els recels -que, versem-blantment inspiraven l'esquifit marc legal dissenyat a l'Estatut i a la LOFCA- d'una deficient gestió tributària per part de les comunitats autònomes. El rendiment dels impostos cedits ha experimentat augments satisfactoris. El fet ha estat explícitament reconegut per autoritats del Ministeri d'Economia i Hisenda, tot esmentant la gestió de la Generalitat de Catalunya entre les més destacades.
No hi han estat obstacle la migradesa de mitjans personals ni el deficient funcionament dels mecanismes estatals de coordinació, que han estat suplerts per l'acció coordinadora de les pròpies comunitats, a través de l'organització de jornades incerco-municàries o trobades de responsables de les respectives administracions. En aquest aspecte, és just reconèixer el paper que hi han jugat comunitats com ara les d'Andalusia, Galícia, Múrcia o Balears.
A hores d'ara, es fa com més va més palesa l'estretor del marc legal actual, a la llum dels principis d'autosuficiència financera i de corresponsabilització fiscal, aquesta darrera en la seva soble vessant, de participació en l'elaboració normativa i de participació en la gestió tributària.
És cert que falta per engegar un dels mecanismes de participació legalment previstes: la cessió de l'IVA en fase minorista. Però, deixant de banda les dificultats de delimitar la fase minorista, la cessió no sembla tècnicament viable mentre que es mantingui l'artifici del recàrrec d'equivalència.
Més viable sembla, de cara a obtenir un acceptable grau d'autosuficiència finance-rea -tot i que requeriria una modificació a nivell de llei orgànica- la cessió d'un dels grans impostos del sistema: l'IRPF.
L'objecció segons la qual la cessió dels grans impostos podria produir transvasaments intercomunitaris de càrrega tributària no és insalvable. Ho seria, potser, si la cessió del rendiment dels impostos recaptats en l'àmbit de cada comunicat fos incondicionada. Però perd la seva raó d'ésser, si aquell rendiment es considera com una bestreta, a compte d'una participació en el rendiment global del sistema, calculada sobre mòduls que tinguin en compte, entre d'alcres, el principi de solidaritat. Els augments de recaptació deguts a millora en la gestió restarien com un al·licient addicional a la corresponsabilització fiscal.
Es pot pensar, d'altra banda, en un cert marge de potestat normativa, dins d'unes regles d'harmonització. Ben a prop tenim l'exemple del País Basc i de Navarra, on aquest marge existeix, sense que el sistema s'esberlí ni tan sols grinyoli.
A països d'una llarga tradició federal, com ara el Canadà o els Estats Units, el sistema tributari federal coexisteix amb impostos de cada estat sobre la renda. La coordinació del sistema conjunt s'assegura mitjançant mecanismes de deducció.
En un país que ens és geogràficament més proper, la República Federal Alemanya, la potestat normativa plena dels Ldrtder resta limitada als impostos locals sobre el consum i sobre el luxe. La regulació dels grans impostos del sistema, tot i que teòricament compartida, és exercida de fet per la Federació. Ara bé, la gestió està totalment en mans dels Lander-, tret dels drets de duanes i de l'IVA en duanes, que són directament recaptats per la Federació.
Els Lànder fan seu el rendiment dels impostos sobre el patrimoni, successions,Page 31 automòbils, cervesa i joc, recaptats en el seu àmbit territorial. Pel que fe a l'IVA, impost sobre la renda de les persones físiques i impost sobre societats, els Lander reben una participació variable, que darrerament oscil·la entorn del 35 %. Aquesta participació és distribuïda, no segons la recaptació efectivament obtinguda a cada territori, sinó en funció d'uns mòduls, el principal dels quals és la població.
En conclusió: el sistema dissenyat a l'Estatut de Catalunya i la LOFCA, que pot considerar-se com un període de rodatge, ha esdevingut notòriament estret per satisfer la demanda d'autosuficiència financera i de coresponsabilització fiscal. Fóra aventurat avançar els trets del model futur. Però els sistemes de federalisme fiscal existents ens ofereixen models que han provat la seva viabilitat, i que poden servir de pauta a una evolució futura.
