STS, 21 de Julio de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 229/1998, promovido por DON Carlos Manuel y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre inadmisión a trámite de solicitud de asilo.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 25 de febrero de 2000, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 229/1998, interpuesto por D. Carlos Manuel, representado por la Procuradora de los Tribunales Dña. Beatriz Calvillo Rodríguez, contra la Resolución del Ministerio del Interior de 30 de enero de 1998 por la que se inadmite a trámite la solicitud para la concesión del derecho de asilo en España, resolución que declaramos conforme a derecho; sin condena en costas procesales".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DON Carlos Manuel se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de abril de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fecha 19 de mayo de 2000 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia en la que "se deje sin efecto la resolución adoptada por el Ministerio del Interior de fecha 30 de enero de 1.998 y se reconozca a mi representado, Carlos Manuel, la condición de refugiado".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 4 de junio de 2003, ordenándose también, por providencia de 24 de junio de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 11 de julio de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de fecha 7 de junio de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de julio de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 25 de febrero de 2000, en su recurso contencioso administrativo nº 229/1998, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Carlos Manuel, natural de Malí, contra la Resolución del Ministerio del Interior, de fecha 30 de enero de 1998, por la que se decidió inadmitir a trámite la solicitud de asilo formulada por el recurrente, por concurrir la circunstancia contemplada en el subapartado d) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado (LRDAR), modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo («Que la solicitud se base en hechos, datos o alegaciones manifiestamente falsos, inverosímiles o que, por carecer de vigencia actual, no fundamenten una necesidad de protección»), motivándose, en concreto, en los siguientes términos:

a)«La solicitud está basada en hechos, datos o alegaciones manifiestamente inverosímiles, toda vez que resultan ambiguas y carentes de contenido informativo, sin que el solicitante haya aportado los documentos o pruebas para verificar que lo alegado coincide con la realidad y sin que aparezcan en el expediente otros datos que, ni aún indiciariamente, aporten algún grado de credibilidad a las alegaciones realizadas por el solicitante».

2. «La solicitud está basada en hechos, datos o alegaciones carentes de vigencia actual».

3. «El solicitante ha permanecido en situación de ilegalidad durante mas de un mes con carácter previo a la formulación de su solicitud, sin que haya justificado la demora en la presentación de la misma, lo que priva de todo tipo de credibilidad a sus alegaciones» (de conformidad con lo establecido en el artículo 7.2 del Reglamento de aplicación de la citada LRDAR, aprobado por Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando la Resolución impugnada, y se basó para tal desestimación, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, que viene a coincidir con la triple argumentación contenida en la resolución de inadmisión, antes reseñada:

1. Que, desde una perspectiva formal, «la demanda recoge defectos de procedimiento, en concreto la ausencia del trámite de audiencia; las dificultades que el solicitante, al ser extranjero, ha tenido para responder las preguntas, y la falta de motivación.

   Ninguna de tales cuestiones se aprecia en el expediente. En cuanto a las dificultades por el desconocimiento del idioma, en el expediente aparece recogida la intervención del intérprete. La resolución sí tiene motivación, aunque para ello se hayan utilizado fórmulas redactadas en términos genéricos, pero no es óbice a que el solicitante, y en estos autos su defensa, haya conocido perfectamente la razón de la negativa, concretada en las tres circunstancias antes transcritas, que no han sido desvirtuadas, sin que a mayor abundamiento la parte se haya ocupado de las dos descritas en último lugar.

   Por último, la pretensión impugnatoria por omisión del trámite de audiencia no puede prosperar ya que en el expediente no aparecen otros documentos y datos que los aportados por la propia interesada».

2. Que, para dejar constancia del contenido de la resolución impugnada, dada la confusión del recurrente, en la que persiste en el presente recurso de casación, la sentencia señala que «en la Resolución impugnada el Ministerio del Interior, de acuerdo con la propuesta que se le eleva, acuerda inadmitir a trámite la solicitud para la concesión del derecho de Asilo formulada por D. Carlos Manuel».

3. Que, «para que el expediente de solicitud de asilo sea tramitado es suficiente con facilitar unos indicios que sustenten la tesis de la persecución, carga de la prueba que recae sobre la parte actora, como se pronuncia reiteradamente el Tribunal Supremo».

4. No obstante la sentencia aclara que la citada es «doctrina reiterada que, con las debidas matizaciones, resulta aplicable para la admisión, de modo que no se llega a incoar el expediente si, como señalábamos, concurre alguna de las circunstancias previstas en el art. 5.6 de la Ley 5/84, modificada por la 9/94, y en concreto respecto a la circunstancia acogida en la resolución, la d) del art. 5.6, si se incumple la carga de exponer de forma detallada los hechos datos, o alegaciones en que se fundamenta la pretensión, como, según indicábamos en el primer fundamento, exige el art. 8.3 del Reglamento aprobado por R.D. 203/96, de 10 de febrero, aportando algún principio de prueba de la persecución que se sufre».

6. Y termina señalando que «el examen del expediente administrativo nos lleva a la conclusión que la resolución impugnada resulta conforme a derecho, ante la ausencia de todo tipo de indicios que abonen la veracidad del relato. Del mismo modo se aprecia la concurrencia de las dos restantes circunstancias; los hechos relatados se remontan al 1990 y desde la llegada a España el 15 de septiembre de 1997, en entrada ilegal, hasta la solicitud de asilo de 15 de diciembre de 1997 ha transcurrido un plazo superior al mes».

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de D. Carlos Manuel recurso de casación, en el cual esgrime, dos motivos de impugnación, articulados ambos al amparo del artículo 88.1, apartado d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por entender vulnerado, en el primero los artículos 3.2.a) y 8 de la LRDAR, y, en el segundo, el artículo 30 y concordantes del Real Decreto 511/1985, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la citada LRDAR.

A la vista de la cita de preceptos efectuada por el recurrente, tanto en la demanda como en el escrito formulando recurso de casación, la Sala ha podido detectar el error en que ha incidido la parte recurrente: desconocer la reforma de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado (LRDAR), llevada a cabo por la Ley 9/1994, de 19 de mayo.

Pese a que en la Resolución administrativa impugnada del Ministerio del Interior hasta en cuatro ocasiones se deja constancia de la modificación normativa acaecida, sin embargo el recurrente no discute la inadmisión decidida, planteando la directa pretensión de la concesión de asilo, pese a que la Administración se ha limitado a inadmitir a trámite la inicial solicitud.

En concreto, la pretensión del recurrente se dirigió, contra el acto de inadmisión a trámite de la petición de asilo, solicitando no obstante el reconocimiento de la condición de refugiado; por su parte la fundamentación de la sentencia no solo hace referencia a la Ley 5/1984, de 26 de marzo, sino que, desde el primero de sus fundamentos, deja constancia de la reforma introducida por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, reconociendo en los fundamentos la existencia de la misma (que incluyó el indicado trámite previo de admisión), y explicando la posibilidad de revisión jurisdiccional de dicho trámite.

El error del recurrente nos obligaría a desestimar ambos motivos. No podemos hacer otra cosa en relación con el segundo de los motivos, por cuanto se impugna la inexistencia en el expediente de un trámite de audiencia que estaba previsto, en el antiguo Reglamento ---segundo error de precisión normativa--- para la concesión de la condición de asilado, no para la simple inadmisión. Y, en relación con el primero, y con la finalidad de evitar cualquier riesgo de indefensión del recurrente, habremos de motivar nuestro rechazo, no obstante la dificultad que ello supone cuando ni en la demanda se impugnaron los tres motivos de inadmisión que la Administración extrae del artículo 5.6.d) de la LRDAR, tras su reforma de 1994, ni en la casación se impugnan tales preceptos.

En el ámbito del Derecho Internacional, la Convención de 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, de 31 de enero de 1967, a los cuales se adhiere España el 14 de agosto de 1977, con vigencia la Convención de 1951 desde el 12 de noviembre de 1978 y el Protocolo de 1967, desde el 14 de agosto de 1978 (habiendo sido publicado en el Boletín Oficial del Estado núm. 252 de 21 de octubre de 1978), establecen la necesidad de que todas las personas, sin distinción alguna, gocen de los derechos y libertades fundamentales, como consta en el preámbulo de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y el texto del Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, aprobado en la Resolución 2198 (XXI de la Asamblea de Naciones Unidas), textos que forman parte de nuestro sistema jurídico interno, en aplicación del artículo 96.1 de la Constitución y 1.5 del Título Preliminar del Código Civil y que se completan, en el ámbito de nuestro sistema jurídico interno, con la Ley 5/1984, Reguladora del derecho de asilo, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, textos que desarrollan el Real Decreto 511/1985, de 20 de febrero, por el que se reguló, inicialmente, el Reglamento para la aplicación de la Ley Reguladora del Derecho de Asilo y la Condición de Refugiado y el vigente Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo.

Pues bien, de lo que consta en la sentencia y deducimos del expediente administrativo, el actor, según sus manifestaciones, salió de Malí el 1 de marzo de 1991, transita por Argelia durante 90 días, Libia 900 días, Túnez 30 días, y por Marruecos otros quince días, y llega a España, por Ceuta, el 15 de septiembre de 1997, sin documentación, solicitando asilo en la Oficina de Asilo de Madrid en fecha de 5 de diciembre de 1997. En dicha solicitud consta nacido en Soule (Malí), el 1-I-68, varón soltero y sin hijos, analfabeto y agricultor, idioma francés, no consta que pertenezca a ningún grupo o partido, y alega como motivo de su solicitud de asilo que los rebeldes touaregs mataron a su familia por vivir al norte del país, tuvo miedo y huyó del país y no quiere volver porque sabe como está el país.

En cuanto a la incongruencia padecida, debemos insistir en que lo que pide el recurrente --y es así necesariamente porque se emplea un impreso normalizado para estos casos-- es que se le conceda el asilo, petición que formula en Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior en Madrid. Es la rúbrica que figura en el documento oficial de admisión a trámite que se le proporciona y que autoriza a su titular a permanecer en España hasta la fecha de caducidad. La "permanencia provisional del solicitante de asilo" es un efecto expresamente previsto, y con esa denominación, en el artículo 11 del Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero. Y la procedencia o no de acordar la inadmisión a trámite es resultado de la valoración «del contenido de una solicitud de asilo» que hace la Oficina de Asilo y Refugio, acerca de si «concurre de modo manifiesto alguna de las causas previstas en el apartado 6 del artículo 5/1984» (artículo 17.1, del citado Real decreto 203/1995).

Este procedimiento al que acabamos de referirnos es el que se llama «procedimiento ordinario de inadmisión a trámite», pues existe otro que es el de «inadmisión en frontera», y que se aplica --como no es aquí el caso-- cuando «el extranjero carezca de los requisitos necesarios para entrar en España», (artículo 18), pero en lo esencial no hay diferencia con el otro supuesto. De manera que el formulario de solicitud de asilo, cumplimentado y firmado por el solicitante «se remitirá, junto con copia de la documentación aportada por el solicitante, de forma directa e inmediata, a la Oficina de Asilo y Refugio, que procederá a su traslado al ACNUR y se decidirá a la vista del contenido de la solicitud, su admisión, o bien se propondrá al Ministro de Justicia e Interior la inadmisión a trámite de la misma» (art. 18).

Por tanto, no es cierto que se pida primero la admisión a trámite y luego el asilo. Se pide el asilo, y esa solicitud inicia un procedimiento, uno de cuyos trámites es el de admisión a trámite (que la ley denomina de «inadmisión»).

Cabe que el interesado «a quien se hubiera inadmitido a trámite la solicitud» pida el reexamen de la misma (art. 21), aunque aquí no consta que lo haya solicitado.

Decir todo esto es necesario, no tanto por dejar constancia de que nuestra Sala conoce el derecho que está aplicando, sino por llamar la atención sobre lo artificial y carente de base del razonamiento que se maneja en este recurso de casación.

A pesar de todo lo anterior hemos de señalar lo siguiente de conocimiento imprescindible para la resolución del recurso:

1. Lo decidido por el Ministerio del Interior, pues, y enjuiciado por la Sala de instancia en la sentencia dictada, fue la inadmisión a trámite de la solicitud formulada por el recurrente para, tras la tramitación del oportuno expediente, poder conseguir la concesión de la condición de refugiado y así obtener asilo.

2. Por ello, si tal es el contenido de la resolución administrativa dictada, lo que habría de analizarse, desde la perspectiva de revisión jurisdiccional que nos afecta es la concurrencia ---o no--- de alguna de las «circunstancias» que taxativamente se enumeran en el artículo 5.6 LRDAR. La concurrencia, en el momento de la solicitud, de alguna de ellas, justificaría la inadmisión a trámite de la solicitud de asilo y la no incoación del correspondiente expediente.

3. En el supuesto de autos la decisión administrativa de inadmitir a trámite la solicitud del recurrente se ha fundado en la circunstancia d) del citado artículo 5.6 LRDAR, esto es «que la solicitud se base en hechos, datos o alegaciones manifiestamente falsos, inverosímiles o que, por carecer de vigencia actual, no fundamenten una necesidad de protección».

4. Glosando el artículo 1º.A.2) de la citada Convención de Ginebra venimos señalando (STS de 25 de abril de 2004) que «el reconocimiento de la condición de refugiado requiere la concurrencia de un triple requisito: uno, la existencia en el solicitante de fundados temores de ser perseguido; de serlo por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas; y un tercero, que se encuentre fuera del país de su nacionalidad o, careciendo de esta, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual y no pueda, o no quiera a causa de dichos temores, regresar a ellos y acogerse a su protección ».

5. Que, para la concreción del concepto de «persecución» nos venimos refiriendo a la definición dada en la Posición Común de 4 de marzo de 1966 del Consejo de la Unión Europea: «el acaecimiento o el temor de acaecimiento de hechos suficientemente graves, por su naturaleza o repetición, que constituyan un atentado grave a los derechos humanos, por ejemplo la vida, la libertad o la integridad física, o que impidan de manera evidente la continuación de la vida de la persona que los ha sufrido en su país de origen».

Así las cosas, los términos en que se plantea este recurso de casación conducen directamente a su desestimación, pues su argumento central y único motivo se sustenta, en suma, en la afirmación de que en este tipo de procedimientos no es exigible una prueba plena, lo cual, como resulta de lo antes transcrito, no es desconocido por la Sala de instancia, y en el personal y subjetivo criterio del letrado defensor del solicitante de asilo de que las manifestaciones de su defendido, unidas a la conocida situación política de su país, son indicios suficientes de la persecución alegada; lo cual, sin embargo, se sostiene sin combatir formalmente la valoración que de la prueba hizo la Sala de instancia, ya que no se imputa la infracción en la sentencia recurrida de ninguna de las normas o principios jurídicos a los que debe sujetarse esa labor jurisdiccional de valoración de la prueba.

Tales datos no se corresponden con las expresadas circunstancias de que el temor de persecución de quien solicita el asilo ---además de basarse en los motivos del artículo 1.A de la citada Convención de Ginebra--- ha de tener carácter personalizado, debiendo advertirse que cuando esa persecución sea cometida por terceros ha de ser autorizada o fomentada por los poderes públicos, o bien debida a la falta de actuación de dichos poderes. En el supuesto de autos, la persecución que se manifiesta ---y no se acredita---, en modo alguno cuenta con un carácter personalizado, y, en ningún momento, el recurrente ha puesto de manifiesto, ni tampoco indiciariamente acreditado, la inminencia, cercanía y gravedad de la supuesta persecución alegada.

Por otra parte, en ningún momento se alude a motivos de raza, religión, nacionalidad, o a la pertenencia a determinado grupo social, o, en fin, a la tenencia opiniones políticas de las que pudiera derivar la persecución manifestada, o, al menos, verse la misma influenciada o agravada por tales circunstancias.

Pues bien, esta valoración de la prueba que ha realizado el Tribunal de instancia no puede ser revisada en casación, como no sea que al hacerla haya infringido algunas de las normas que otorgan eficacia privilegiada a ciertos medios de prueba o que constituya una operación contradictoria, absurda o ilógica, lo que no es el caso. Como hemos señalado, entre otras muchas, en la STS de 3 de diciembre de 2001, «es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia».

El recurso de casación, en consecuencia debemos rechazarlo y nuestra Sala lo rechaza.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 300'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.