STS, 27 de Marzo de 2002

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 4ª, el 25 de marzo de 1999 dictó Auto en el Recurso Nº 1664/97, confirmatorio en súplica del de 21 de octubre de 1998 , y en cuya parte dispositiva se establecía : "La Sala acuerda : Desestimar el recurso de súplica interpuesto contra el auto de la Sección de veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y ocho, y confirmar esta resolución por ajustada a Derecho ".

En escrito de 7 de mayo de 1999, el Procurador Don Julián Caballero Aguado , en nombre y representación de DON Alonso Y DOÑA Valentina , interesó se tuviera por anunciado y preparado el oportuno Recurso de Casación contra el citado Auto.

Por providencia de la Sala de instancia de 22 de julio de 1999, se tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de 6 de octubre de 1999, la representación de los actores procedió a formalizar el presente recurso , interesando, tras la revocación del Auto recurrido, la admisión del recurso contencioso administrativo.

En escrito de 26 de marzo de 2001 , el Abogado del Estado manifestó su oposición al recurso , interesando la confirmación del Auto recurrido.

En similares términos , la Procuradora Doña Concepción Arroyo Morollón, en nombre y representación de la Entidad Pública Empresarial AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AEREA , interesó la confirmación del Auto recurrido.

Por Providencia de esta Sala de 17 de diciembre de dos mil uno, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 21 de marzo de dos mil dos.

La resoluciones recurridas, como fundamento de su parte dispositiva establecieron, entre otros, los siguientes razonamientos : El Auto de 21 de octubre de 1998, después de precisar que el presente recurso se ha interpuesto el 15 de septiembre de 1997, por el que se impugna una resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid que les fue notificada a los recurrentes el día 10 de octubre de 1995 por el propio Jurado, haciendo constar que contra ella cabía Recurso de Reposición en el plazo de un mes ante el propio órgano, si bien la misma resolución les fue nuevamente notificada por el Ministerio de Obras Públicas y en su notificación les fue otorgado directamente el Recurso Contencioso Administrativo, entiende , de acuerdo con las alegaciones del Abogado del Estado y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71 y 82.f) de la Ley de la Jurisdicción, que el recurso es inadmisible al haber sido interpuesto fuera de plazo, no siendo oponible a esta conclusión el hecho invocado por los actores de que ambas notificaciones eran defectuosas al inducir a error al administrado, pues a su juicio, después de la Ley 30/92 no existe ya recurso de reposición, y no se indicaba en la notificación del Ministerio si se agotaba la vía administrativa, ni el plazo concreto para interponer el recurso contencioso administrativo. Para el Tribunal de instancia , la notificación del Jurado, órgano competente, le otorgaba el recurso de reposición de acuerdo con la legislación especial de expropiación forzosa, por otra parte, los actores no han acreditado la fecha en que el Ministerio les notificó su resolución para acreditar, al menos, que el recurso contencioso estaba interpuesto dentro de plazo.

En el Auto de 25 de marzo de 1999, por el que se desestima la súplica, el Tribunal de instancia, además de los razonamientos ya expuestos, añade que , según reconocen los propios recurrentes, la notificación del Ministerio se produjo en la misma fecha que la efectuada por el Jurado, lo cual evidencia que no se atuvieron al plazo de dos meses, teniendo en cuenta que la notificación simultánea del Jurado y el Ministerio tuvo lugar el 10 de octubre de 1995, mientras que el presente recurso contencioso se interpuso el 15 de septiembre de 1997. Considera igualmente que , pese a lo dispuesto en el artículo 58.3 de la Ley 30/92, la notificación del jurado fue correcta , pues se practicó por el órgano competente y se indicó correctamente el recurso que procedía, de todo ello deduce que no se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva.

En escrito de 6 de octubre de 1999, la representación procesal de los actores procedió a formalizar el presente recurso de casación en base a los siguientes motivos :

Al amparo del artículo 88.1.d de la Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1998 , denuncia la infracción del artículo 58 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, en el que se especifican los requisitos y efectos de las notificaciones administrativas, y que , a juicio de los actores, ha sido infringido por las resoluciones recurridas, pues la resolución del Jurado no indica los recursos a interponer, teniendo la notificación el carácter de defectuosa en los términos reconocidos por la jurisprudencia ( sentencias de 28 de noviembre de 1989 y 28 de enero de 1990, entre otras ), la segunda notificación del Jurado indicaba que el recurso procedente era el de reposición, no indicando si era o no definitivo en vía administrativa, cuando , además , después de la Ley 30/92, se había suprimido dicho recurso, a todo ello debe añadirse el carácter contradictorio de ambas resoluciones, por su parte la notificación que se recibe del Ministerio de Obras Públicas Transportes y Medio Ambiente manifiesta que el recurso procedente es el contencioso administrativo, lo cual , además de no ser el órgano competente , resulta contradictorio con la notificación del Jurado , todo ello ha provocado una actuación administrativa contraria a la Ley generadora de error en los administrados.

Infracción del artículo 24 de la Constitución, relativo a la tutela judicial efectiva, también al amparo del artículo 88.2 de la Ley de 13 de julio de 1998, en dicho precepto constitucional se reconoce el derecho al proceso, que se infringe por el auto de inadmisión, generando la indefensión de los recurrentes.

En escrito de 26 de marzo de 2001, el Abogado del Estado se opone al recurso, , por lo que respecta al primer motivo, por considerar que tanto el acuerdo del Jurado como el del Ministerio de Fomento se notificaron el 10 de octubre de 1995, mientras que el Recurso Contencioso Administrativo se interpuso el 15 de septiembre de 1997, es decir, casi dos años después, considera que ambas notificaciones no han provocado la indefensión material de los actores, más cuando la interposición del recurso se hace con asistencia de Letrado, por lo que se refiere a la infracción del artículo 24 de la Constitución, ésta no se produce cuando se dicta un auto de inadmisibilidad debidamente motivado.

En escrito de 5 de abril de 2001, la entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y navegación Aérea, se opuso igualmente al recurso , pues los propios recurrentes reconocen que ambas resoluciones , la del Jurado y la del Ministerio, se notificaron en la misma fecha el 10 de octubre de 1995, de ello deduce que no se ha infringido el artículo 58 de la Ley 30/92, como para justificar un retraso de dos años en la interposición del recurso. De las dos notificaciones podía haber optado por seguir las indicaciones de una, pero sin atender a alguna, no presentaron ni uno ni otro recurso. Entiende que , según la doctrina del Tribunal Constitucional, la inobservancia de los plazos no es subsanable, pues el artículo 24 de la Constitución no deja los plazos al arbitrio de las partes ( sentencias del Tribunal Constitucional 65/83 y 1/98, 157/89 entre otras ), dicho criterio es seguido por el Tribunal Supremo en sentencia de 24 de octubre de 1997.

Estamos ya en condiciones de afrontar el análisis de los motivos de casación que invoca al recurrente, que son dos, como hemos dicho, y a los que, por su íntima relación daremos aquí respuesta conjunta.

No cabe duda que en el caso que nos ocupa estamos ante un supuesto verdaderamente peculiar de defecto en el cumplimiento del deber que tiene la Administración de notificar correctamente -es decir cumpliendo escrupulosamente los requisitos que la ley exige- los actos administrativos. El mismo acto se notifica el mismo día a los interesados por dos órganos distintos, y una y otra notificación se contradicen entre sí.

Y no sólo es esto, sino que una y otra notificación son, por razones distintas, defectuosas. De esto tampoco puede dudarse, pues este Tribunal Supremo tiene dicho, por ejemplo y en lo que ahora importa, que una notificación será defectuosa:

-Si indica un recurso improcedente: sentencias de 31 de mayo de 1985; 9 de diciembre de 1986 (Ar. 1026); 9 de octubre de 1989 (Ar. 7338); y 7 de diciembre de 1990 (Ar. 9620).

- Si no indica -o indica o erróneamente- el órgano ante el que ha de interponerse el recurso: sentencias de 12 de noviembre de 1981; 21 de septiembre de 1985; y 27 de febrero de 1990 (Ar. 1520).

Tampoco puede dudarse que un interesado que recibe dos notificaciones relativas a un mismo acto administrativo; las cuales se le hacen el mismo día; que, sin embargo, proceden de distintos órganos administrativos; y que, para colmo, son contradictorias, tiene que quedar sumido en la más desconcertante perplejidad. Y como saber es, siempre, saber a qué atenerse, es indudable que -en tales circunstancias- el destinatario se queda sin saber lo que tiene que hacer, un quehacer que, por cierto y conforme a la ley está obligada a señalarle la Administración.

Cierto es que la jurisprudencia de nuestra Sala ha dichos reiteradamente -y valga por todas las que podrían citarse, la de 7 de febrero de 1994 (Ar. 1141) -que «los errores en que incurre la Administración al indicar en vía administrativa un recurso improcedente, utilizado éste, no puede perjudicar al actor». Y como quiera que el actor en este caso no ha utilizado -en plazo, queremos decir- ni uno ni otro recurso, la Administración entiende que el recurrente se ha quedado sin recurso, solución que, a primera vista, podría tenerse por correcta, lo que nos llevaría a tener que desestimar el recurso .

Nuestra Sala, sin embargo, entiende que esta solución aparte de poner en entredicho el valor justicia (art. 1º CE), margina un hecho que - cuando se le contempla desde la perspectiva que ofrecen de consuno ese valor constitucional, el principio de tutela judicial eficaz, y el principio in dubio pro actione- no puede pasarse por alto: esos dos actos por ser contradictorios sobre el mismo supuesto de hecho se anulan recíprocamente, porque, no es que haya colocado al interesado ante la duda de optar entre lo que dice una notificación, y lo que él pudiera tener por jurídicamente correcto, -que es el caso al que da solución esa línea jurisprudencial a la que acabamos de aludir-; lo que aquí ha ocurrido es que se ha situado al interesado en el dilema de conjugar dos notificaciones contradictorias, que, aunque dictadas por dos órganos distintos -el Jurado y el Ministerio del Medio Ambiente-, emanan de una misma y única persona jurídica: la Administración del Estado. No se olvide en efecto, que ésta actúa con personalidad jurídica única (artículo 2.2 de la Ley de Organización y funcionamiento de la Administración del Estado), regla que tiene una vigencia de casi cincuenta años en nuestro ordenamiento jurídico español pues aparecía ya en la Ley de Régimen jurídico de la Administración del Estado de 1957. Y porque esto es así, hay base para sostener que esa dual y contradictoria notificación enfrenta -de hecho y de derecho- al recurrente ante un único acto que es de contenido imposible, lo que quiere decir que, por lo mismo, es, ab initio, nulo de pleno derecho [art. 62,1, letra c) de la Ley de Procedimiento administrativo].

Que el problema enfrenta a esta Sala con una cuestión dudosa también es evidente. Pero precisamente porque hay duda sobre la solución que debe prevalecer en este pleito, tenemos que inclinarnos por abrir al recurrente la posibilidad de hacer valer su derecho a obtener un pronunciamiento sobre el fondo. Así nos lo impone la necesidad de hacer valer el antes citado principio in dubio pro actione, que vincula a nuestra Sala, y a cualquier otro Tribunal de justicia, con la misma fuerza que vincula cualquier norma positiva, a la hora de resolver el desconcertante problema creado por la Administración y que sólo a ella es imputable. Porque tampoco puede olvidarse que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene encomendada específicamente (es la única jurisdicción mencionada nominatim en la CE) controlar la totalidad de las manifestaciones del actuar de las Administraciones públicas (art. 106 CE), y ese actuar debe adecuarse no sólo a la ley sino también al derecho (art. 103 CE) el cual es previo a ella, pues es el derecho el que sustenta y vivifica a la ley, y no al revés. Y de ese derecho forman parte los principios jurídicos, estén o no positivizados. Y uno de esos principios no positivizados, pero descubierto hace años por la jurisprudencia es precisamente el in dubio pro actione (que no debe confundirse con el in dubio pro reo), implícito en la regla del artículo 24 de la Constitución: derecho a una tutela judicial eficaz.

En consecuencia debemos estimar el recurso de casación formalizado por la parte recurrente. Lo que quiere decir que debemos casar, anular y dejar sin valor ni efecto alguno la resolución judicial impugnada.

Y en sustitución de la misma, aplicando lo que previene el artículo 95.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, dictamos en el proceso contencioso administrativo correspondiente [el tramitado ante el Tribunal Superior de justicia de Madrid, sección 4ª, con el número 1664/1997] resolución en cuya parte dispositiva, y por las razones que quedan aquí expuestas, debemos acordar y acordamos estimar el recurso de súplica contra el auto del citado Tribunal de 21 de octubre de 1998, por no ser ajustado a derecho, y ordenamos seguir el proceso adelante, por los trámites que aun restan, hasta dictar en su día la sentencia que en derecho corresponda.

En cuanto a las costas de este recurso de casación, estimado como ha sido el recurso y no apreciándose mala fe ni temeridad en ninguna de las partes, cada una de ellas abonará las suyas, sin que, por las mismas razones, proceda hacer pronunciamiento alguno sobre las costas de la instancia.

Hay lugar al recurso de casación formalizado por la representación procesal de don Alonso y doña Valentina contra el auto dictado por el Tribunal Superior de justicia en Madrid (sala de lo contencioso-administrativo, sección 4ª), de 25 de marzo de 1999, en el recurso 1664/1997, resolución que casamos, anulamos y dejamos sin valor ni efecto alguno por ser contraria a derecho.

Segundo.- En consecuencia, y en sustitución de la resolución judicial anulada dictamos en el recurso contencioso- administrativo resolución interlocutoria en cuya parte dispositiva hacemos el siguiente pronunciamiento: «LA SALA ACUERDA: Estimar el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 21 de octubre de mil novecientos noventa y ocho, por no ser ajustado a derecho, debiendo seguirse el proceso adelante por los trámites que restan, hasta dictar en su día la sentencia que en derecho corresponda».

No hay lugar a hacer pronunciamiento sobre las costas de la instancia y en cuanto a las costas de este recurso de casación cada parte abonará las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos

que, al amparo de lo dispuesto por el artículo 260.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, formula el Magistrado Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, por disentir del criterio de la mayoría en la sentencia pronunciada con fecha 27 de marzo de 2002, en el recurso de casación nº 7073/1999:

ÚNICO.- Si bien comparto íntegramente el criterio sustentado por el Tribunal de que la cuestión que nos fue sometida por los propietarios-expropiados en el recurso de casación sobre la que se pronunció la sentencia de la que discrepo y respecto de la que formulo el presente y minoritario voto particular, es un "supuesto verdaderamente particular de defecto en el cumplimiento del deber que tiene la Administración de notificar escrupulosamente los actos administrativos", pues el mismo acto se notificó el mismo día -10 de octubre de 1995- a los interesados, por dos órganos distintos: el Jurado Provincial de Expropiación, órgano del que dimanaba la resolución objeto del recurso contencioso-administrativo enjuiciado en la instancia, y el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente -hoy Ministerio de Fomento a través de sendas notificaciones que per se se contradicen entre sí; pues en la primera se indica que contra aquella resolución procede recurso de reposición y en la segunda se señala que "por el Jurado Provincial de Expropiación de Madrid se dictó en fecha veinte de septiembre de mil novecientos noventa y cinco acuerdo sobre el justiprecio de las fincas de su propiedad", poniendo en conocimiento de los interesados que contra dicha resolución "podrán interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los plazos legales"; entiendo que deben hacerse estas precisiones en aval de mi posición disidente del criterio mayoritario.

Ciertamente, ambas notificaciones, por antitéticas, pudieron desorientar a los expropiados, máxime cuando uno de los sujetos notificadores -el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente- no era el órgano decisor a quien incumbía el cumplimiento de esta obligación formal, pues, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de Expropiación Forzosa y 3 de su Reglamento ejecutivo, como titular de la potestad expropiatoria, era una de las partes intervinientes en el expediente de justiprecio, ya que el poder decisorio, el órgano competente para practicar tal notificación, correspondía al Jurado de Expropiación, organismo que pese a su composición heterogénea tiene carácter administrativo y se incardina lato sensu en la Administración del Estado.

Ante estas duplicadas y contradictorias notificaciones pudieron los interesados interponer uno u otro recurso, o ambos a la vez, y no lo hicieron hasta que transcurrieron casi dos años de que se hubieran practicado simultáneamente aquellas notificaciones -el 25 de octubre de 1995-, optando así por el recurso contencioso-administrativo y, así, en el escrito presentado ante el Jurado de Expropiación el 4 de septiembre de 1997, comunicaron al Jurado su intención de interponer el correspondiente recurso jurisdiccional contra el mencionado acuerdo de 20 de septiembre de 1995.

Queda, a mi juicio, mal parada su buena fe: bona fidei non congruit de apicibus iuris disputare; pero además si la notificación tiene por finalidad poner en conocimiento del interesado un determinado acto para que adquiera eficacia y pueda, en su caso, interponer el correspondiente recurso, no se puede tampoco olvidar que la notificación constituye no sólo una garantía para los administrados, sino también para la Administración, pues si aquéllos tienen que conocer exactamente, a fin de no sufrir indefensión, el acto que les afecta y poder reaccionar, en su caso, contra él, la Administración también debe saber a qué atenerse, ya que de la notificación depende la eficacia y la firmeza del acto si no es recurrido en plazo.

Por ello, como mecanismo de garantía, la notificación afecta al principio de la buena fe en las relaciones entre la Administración y los ciudadanos.

Buena fe que al amparo de la tutela judicial efectiva que preconiza el artículo 24 de la Constitución pretenden cobijarse los recurrentes, cuando consintieron durante casi dos años los "actos notificados" y transcurrido este dilatado plazo, conscientes o inconscientes del error que cometió el Jurado de Expropiación, que en modo alguno les ocasionó indefensión al indicarles indebidamente que procedía recurso de reposición contra el acuerdo que fijaba el justiprecio, extemporáneamente y sin la más mínima justificación, optan y siguen el iter procedimental señalado por la Administración expropiante, respecto de aquel acuerdo, al que tiempo ha se aquietaron, anunciando ante el órgano administrativo pericial, conforme al hoy abrogado artículo 110.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la interposición del correspondiente recurso.

En consecuencia, procedería desestimar los motivos de casación alegados, condenando a los recurrentes al pago de las costas, de conformidad al artículo 139.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.