STS, 10 de Noviembre de 2004

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribual Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia el 15 de abril de 2000: "1º.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativa interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Albacete de 2 de noviembre de 1995, dictado en el expediente 30/95, relativo a la expropiación de 14.166,4 metros de la finca número NUM000 en el seno del proyecto de expropiación por tasación conjunta de terrenos del PAU incluidos en el ámbito del sexto R-1 del SNUP del PGOU de Albacete; 2º.- Que debemos estimar y estimamos el recurso formulado por D. Alexander, D. Jesús María, D. Benedicto, Dª Juana, D. Paulino, D. Isidro, D. Esteban y D. Benedicto contra el mismo acuerdo, declarando la nulidad del mismo, y condenamos a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a satisfacer a los citados actores una indemnización de doscientos tres millones ochocientas noventa y tres mil setecientas treinta y siete (203.893.737) ptas, de la que debe deducirse la cantidad en su caso ya abonada por la Administración en el expediente de justiprecio, más intereses legales desde la fecha de la ocupación de los terrenos objeto de autos. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales."

Por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se interpone recurso de casación, mediante escrito de 5 de julio de 2000, que fundamenta en cinco motivos de casación, invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en los que aduce las infracciones que se sintetizan:

De los artículos 82 y 98.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, 16 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, 72 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, 31.3 del Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, 132 de la citada Ley del Suelo de 1992 y 64 de la referida de 1976.

De los artículos 62, 63, 64.1, 65, 66 y 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 149.1 de la Ley del Suelo de 1976 y 215 del Reglamento de Gestión Urbanística.

De los artículos 38.1 y 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional; 98.3 de la Ley del Suelo de 1992; 23.3 y disposición final segunda de la Ley regional 5/1997, de 10 de julio, de Medidas urgentes en materia de régimen de suelo y ordenación urbana.

De los artículos 53, 60 y 219 de la Ley del Suelo de 1992; 23.3 y disposición final segunda de la Ley regional 5/1997, de 10 de julio; 105 de la Ley del Suelo de 1976; 144 a 151 y 202 del Reglamento de Gestión Urbanística, y 141.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Del artículo 60 de la Ley del Suelo de 1992, en relación con el artículo 16 y disposición final segunda de la referida Ley 5/1997, y 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Y termina suplicando al Tribunal Supremo que dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso y case y anule la sentencia recurrida.

Admitido el recurso de casación y conferido traslado para formular oposición al mismo, en fecha 20 de junio de 2002 la representación procesal de D. Alexander y otros evacua dicho trámite, en el que tras alegar cuanto estima procedente, suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 26 de octubre de 2004, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. ENRIQUE LECUMBERRI MARTÍ, .

En este recurso de casación se impugna por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción de la referida Comunidad de quince de abril de dos mil que en los recursos contencioso-administrativos interpuestos respectivamente por la Administración expropiante y los propietarios-expropiados contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Albacete de dos de noviembre de mil novecientos noventa y cinco que justipreció la finca número NUM000, afectada por el proyecto de expropiación forzosa, tramitado por el procedimiento de tasación conjunta de los terrenos del PAU incluidos en el Sector R-1 de suelo urbanizable no programado del Plan General de Ordenación Urbana estimó el recurso el recurso formulado por los expropiados y señaló una indemnización por el valor de los terrenos y por la ilegal privación de la ocupación de éstos en la cantidad de doscientos tres millones ochocientos noventa y tres mil setecientas treinta y siete pesetas - 1.225.426,04 euros-, además de los intereses legales desde la fecha de la ocupación, una vez descontada la cantidad satisfecha por la Administración en el expediente de justiprecio.

La sentencia recurrida limita el objeto de los recursos planteados a la cuestión o tesis planteada en la providencia de trece de marzo de dos mil, acerca de la incidencia en la litis de la sentencia pronunciada por nuestra Sala del Tribunal Supremo de fecha veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, que declaró la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Albacete de veintinueve de junio de mil novecientos noventa, por el que se aprobó la incorporación al proceso urbanizador del Sector R-1 de suelo urbanizable no programado del Plan General Ordenación Urbana de Albacete a fin de construir viviendas de promoción pública; concediendo a las partes el término común de diez días para que puedan hacer las alegaciones que a su derecho convengan acerca de la trascendencia e importancia de la sentencia firme del Tribunal Supremo y, consiguientemente, sobre la nulidad de la causa expropiandi del expediente expropiatorio y su posible influencia que puede tener en la valoración de los terrenos ocupados.

Congruentemente la Sala de instancia con la cuestión suscitada considera en síntesis, que al declarar la sentencia de nuestro Tribunal de veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve -recurso de casación 1103/1993- la nulidad de la incorporación al proceso urbanizador del Sector R-1 de SUNP se produce la nulidad de los actos posteriores y la nulidad de la causa expropiandi y fija unas indemnizaciones sustitutorias por imposibilidad de restitución in natura por el valor de los terrenos ilegalmente ocupados.

Frente a este razonamiento, sobre el que se sustenta la ratio decidendi del pronunciamiento o fallo de la sentencia, se alza la representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y aduce cinco motivos de casación, de los cuales los tres primeros, son una mera reproducción de las alegaciones formuladas en la instancia al cumplimentar lo ordenado por el Tribunal a quo en la citada providencia de trece de marzo de dos mil.

La Administración recurrente, coherentemente con lo ya alegado en cumplimiento de la "tesis" del Tribunal a quo en su proveído de catorce de enero de dos mil dos, articula como primer motivo de casación, fundamentado en la conculcación de los artículos 82 y 98.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto-legislativo 1/1992, de 26 de junio, 16 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976, 72 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y 31.3 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de diciembre de 1978, un primer motivo que se sustenta -hecha abstracción de los preceptos que se invocan como infringidos- en las mismas consideraciones que fueron deducidas en la instancia acerca de la trascendencia jurídica de la sentencia de este Tribunal Supremo de veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, respecto de la que se declara la anulación del acuerdo del Ayuntamiento de Albacete de veintinueve de junio de mil novecientos noventa, que ordenó la incorporación al proceso urbanizador del Sector I del suelo urbanizable no programado del Plan General de Ordenación Urbana.

En la gramatical redacción y formulación de este motivo de impugnación se reiteran y reproducen las mismas argumentaciones sustentadas en el escrito de veintiocho de enero de dos mil al cumplimentar lo ordenado por el Tribunal a quo en la mencionada providencia de catorce de enero de dos mil, y se matiza como elemento perturbador a la jurídica decisión del Tribunal a quo, que por la Orden de la Consejería de Obras Públicas de treinta de enero de mil novecientos noventa y tres, al calificar aquellos terrenos para la construcción de viviendas de protección pública, en base a lo establecido en el artículo 98.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, se subsanó la ilegalidad en que incurrió el acuerdo de veintinueve de junio de mil novecientos noventa.

El acuerdo de veintinueve de junio de mil novecientos noventa y nueve, por el que se convino por el Ayuntamiento de Albacete, en base a la oferta formulada por la Consejería de Política Territorial de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, la adquisición y urbanización de suelo residencial que satisfaga la necesidad y demanda de viviendas en la región que singularmente se concentra en los municipios de mayor población y especialmente en las capitales de provincia, tuvo por finalidad:

Aprobar la incorporación al proceso de urbanización el sector de suelo urbanizable no programado previsto por el Plan General y vigente como de uso intensivo residencial (SUNPR-1) situado en el paseo de La Cuba mediante la formulación de un Programa de Actuación Urbanística.

La formulación y ejecución del Programa que se llevará a cabo directamente por la Administración de conformidad con el artículo 146.1 de la Ley sobre Régimen del Suelo (Texto Refundido de 1976).

La ejecución del Programa se efectuará por la Consejería de Política Territorial órgano urbanístico con competencia para llevar a cabo la ejecución del planeamiento.

Tal acuerdo municipal, según hemos indicado, fue anulado por el Tribunal Supremo por considerar que no hay posibilidad normativa de que un Plan General o Programa de Actuación Urbanística contengan determinaciones o calificaciones que supongan una afectación de suelo urbanizable privado a la construcción de viviendas de protección oficial, ya que tal pretensión carece de apoyo legal, puesto que si bien el artículo 33.2 de la Constitución establece que la función social de la propiedad delimitará su contenido de acuerdo con las leyes, lo cierto es que el artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Régimen del Suelo de Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto de 9 de abril de 1976, contiene una habilitación legal en favor de los planes que sólo se refiere a los contenidos urbanísticos del derecho de propiedad y no se extiende a otras limitaciones distintas, como son las del régimen especial de viviendas de protección pública, que afectan a la construcción, financiación, enajenación y uso arrendaticio del inmueble construido al amparo de dicho régimen, que tiende a favorecer la promoción de aquel tipo de viviendas, y que en nuestro Ordenamiento discurre por el cauce de las actividades de fomento y no por el de la técnica urbanística.

En la articulación de este primer motivo de impugnación que está directamente relacionado con los dos siguientes, la Administración recurrente -como era de esperar-, no cuestiona la bondad del razonamiento de nuestra sentencia, pues lo comparte íntegramente, si bien discrepa de la interpretación que sobre ella realiza el Tribunal a quo en cuanto que anuda en fundamento o aval de su decisión la vinculación al acuerdo municipal de veintinueve de junio de mil novecientos noventa de los demás instrumentos urbanísticos, Programa de Actuación Urbanístico, Plan Parcial de Ordenación del PAU del Sector R-1 del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete y Delimitación de la Unidad de Ejecución del PAU correspondiente al referido Sector, aprobado por el pleno municipal en sesión de treinta de junio de mil novecientos noventa y cuatro, para declarar la nulidad de los actos posteriores y consiguientemente la nulidad de la causa expropiandi, pues, a su juicio, la imposibilidad legal de calificar suelo con destino a la construcción de viviendas de protección pública no lo era al aprobarse la Orden de treinta de noviembre de mil novecientos noventa y tres por la Consejería de Obras Públicas, ya que se hallaba vigente el artículo 98.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto de veintiséis de junio de mil novecientos noventa y dos, que permitía al planeamiento general calificar terrenos con destino a la construcción de viviendas de protección oficial u otro régimen de protección pública por considerar esta calificación como de uso público.

No compartimos la argumentación jurídica sustentada por la parte recurrente, pues si bien, y en principio, el acuerdo del Ayuntamiento de Albacete de veintinueve de junio de mil novecientos noventa, teóricamente desde un plano jurídico podría ser intrascendente para la posterior elaboración del programa de Actuación Urbanística, en cuanto que la elaboración de este instrumento urbanístico no precisa de una preliminar decisión municipal como la acordada en la sesión de mil novecientos noventa, en el caso que enjuiciamos, según indicábamos en el fundamento jurídico de nuestra sentencia, al transcribir literalmente el contenido del meritado acuerdo, la Administración municipal aprobó la incorporación al proceso de urbanización del sector R-1 mediante la formulación de un Programa de Actuación Urbanística y confirió a la Consejería de Política Territorial la ejecución del planeamiento con la finalidad de satisfacer la demanda de viviendas en la región.

Es además ilustrativa en este particular la memoria del Programa de Actuación Urbanística, aprobado por la Orden de treinta de enero de mil novecientos noventa y tres, para comprobar que todas las actuaciones llevadas a cabo por la Administración expropiante tienen su origen en el acuerdo municipal de veintiséis de junio de mil novecientos noventa, en cuanto que bajo el epígrafe 1.3 "Justificación de la formulación del PAU" se dice:

"La Consejería de Política Territorial, consciente de la necesidad de la obtención de suelo edificable residencial en los municipios de mayor población de la región y especialmente en las capitales de provincia , lo suficientemente económico como para frenar la creciente especulación del suelo, dirige un escrito al Ayuntamiento de Albacete en el que le indica la necesidad y demanda de viviendas en la región señalándole la existencia de presupuestos de inversiones para la adquisición y urbanización de suelo residencial. El Ayuntamiento de Albacete se hizo eco de la anterior manifestación de la Administración Autonómica en junio de 1990."

Y, en el epígrafe 1.4, bajo el rótulo "Formulación" se señala:

Como consecuencia de este acuerdo, la Consejería de Política Territorial formula el presente Programa de Actuación Urbanística del Sector 1 del Suelo urbanizable no programado R-1 del PGOU de Albacete, redactando y suscribiendo este documento D. Jesus Miguel, arquitecto DIRECCION000 del Servicio de Urbanismo en la Delegación Provincial de Albacete.

También en esta línea, es significativo el acuerdo adoptado por el pleno municipal en sesión de veinticinco de marzo de dos mil tres -folio 381- en los que se hace constar:

"Visto el Programa de Actuación Urbanística redactado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el desarrollo del Sector R-1 del SUNP del PGOU, ubicado en la vía lateral del paseo de La Cuba de esta ciudad, cuya formulación fue encomendada por este Ayuntamiento a la Consejería de Política Territorial, mediante acuerdo plenario de fecha 29 de junio de 1990, y vistos los informes técnicos y el dictamen de la Comisión de Urbanismo, y habida cuenta de que el documento presentado consta de memoria, normas urbanísticas, plan de etapas, estudio económico financiero y planos, y en definitiva todos los documentos y determinaciones a los que se refiere el art. 82 de la vigente Ley del Suelo, el Ayuntamiento pleno, de conformidad con lo establecido en los arts. 114, 115 y 118 de la referida Ley, acuerda por unanimidad aprobar inicialmente el Programa de Actuación Urbanística reseñado, que deberá someterse a información pública por plazo de un mes mediante anuncio en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma, en el de la Provincia y en uno de los periódicos de circulación provincial".

Por las razones expuestas debe ser desestimado este motivo de impugnación, máxime cuando el artículo 98.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 fue anulado por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 20 de marzo de 1997 (STC 61/1997), y no nos encontramos ante un proceso resuelto por una sentencia firme que limite los efectos de tal declaración.

Ya hemos indicado que el segundo motivo de casación está interrelacionado con el que acabamos de examinar, pues aunque se sustenta en la infracción de los artículos 62, 63, 64.1, 65, 66 y 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 149.1 del Texto Refundido de 1976 y 215 del Reglamento de Gestión Urbanística, por entender la parte recurrente que la sentencia impugnada en su fundamento jurídico octavo al afirmar que el Tribunal Supremo declaró la nulidad de la incorporación al proceso urbanizador del Sector R-1 de SUNP consiguientemente se produjo la nulidad de los actos posteriores y de la causa expropiandi pues en su opinión el acto originario anulado -del que dice que "arrancan todos los males"- y que no es otro que el acuerdo de veintinueve de junio de mil novecientos noventa, no es nulo de pleno derecho como afirma el Tribunal a quo, sino anulable, y como tal es subsumible en el supuesto de anulabilidad que contempla el artículo 63.1 de la Ley 30/1992, por lo que sus efectos se producirán ex nunc, es decir, desde que ésta se declaró por la sentencia del Tribunal Supremo de veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, lo que va a permitir los efectos de convalidación, conversión, subsanación y conservación de los actos de aprobación definitiva del PAU, de Delimitación de la Unidad de Ejecución y del Plan Parcial.

Ciertamente, el acuerdo municipal de veintinueve de junio de mil novecientos noventa no es un acto nulo de pleno derecho, pues no incurrió en ninguna de las infracciones que de forma tasada como numerus clausus establece el artículo 47 de la Ley de Procedimiento de 17 de julio de 1958, aplicable al momento de su adopción -hoy, artículo 62-.

Ahora bien, el hecho de que este acuerdo no incurra en nulidad radical no significa que su invalidez no implique la de los sucesivos que son dependientes del mismo y, por lo tanto, éstos tampoco serán susceptibles de conversión -artículos 50 y 51 de la Ley de 1958 y, hoy 64, 65, 66 y 67 de la Ley 30/1992-, pues los actos de aprobación del PAU del Sector R-1, delimitación de la unidad de ejecución y aprobación del Plan Parcial, son actos que emanan o derivan directamente de aquel, que tiene su causa u origen, "su razón legitimadora", como lo justifica y acredita la transcrita memoria explicativa del Programa de Actuación Urbanística, aprobado definitivamente mediante Orden de la Consejería de Obras Públicas de treinta de noviembre de mil novecientos noventa y tres, y el acuerdo de aprobación inicial del mismo por el Ayuntamiento de Albacete, adoptada en sesión de veinticinco de marzo de dos mil tres.

En esta misma línea argumental, aunque con la invocación de otros preceptos, se proyecta el tercer motivo de casación, bajo la perspectiva jurídica de que con posterioridad al acuerdo municipal impugnado, pero con anterioridad a su anulación, se aprobó por la Consejería de Obras Públicas, el Programa de Actuación Urbanística, el cual conforme a la legislación urbanística vigente era el instrumento idóneo para calificar suelo con destino a la construcción de viviendas de protección oficial, por hallarse a la sazón vigente el artículo 98.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo que preveía tal posibilidad, pues el hecho de que el Tribunal Constitucional en sentencia de veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete declarase la inconstitucionalidad de este precepto por vulnerar el régimen de competencias establecido en el orden urbanístico por la Constitución y Estatutos de autonomía, no altera ni modifica la eficacia de los acuerdos de aprobación definitiva del Programa de Actuación Urbanística, Plan Parcial y delimitación de la Unidad de Ejecución del PAU, según el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, en relación al artículo 23.3 de la Ley regional 5/1997, de 10 de julio, de medidas urgentes en materia de régimen del suelo y ordenación urbana.

Este motivo de casación enraizado con los dos anteriores ya analizados debe ser rechazado, pues la nulidad del acuerdo de veintinueve de junio de mil novecientos noventa implicó la de los sucesivos por traer su causa u origen en el primero, ya que el proceso urbanizador del Sector R-1 del SUNP que legitima la expropiación, emana o deriva del acuerdo anulado por la sentencia de veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, por el que se convino y aprobó la construcción de viviendas de protección pública, a fin de satisfacer su demanda en la región en donde se concentran los municipios y capitales de provincia de mayor población.

En el cuarto y quinto motivos de impugnación, subsidiarios, en cierta forma, de los anteriores, se ataca la sentencia recurrida, desde la óptica de su discrepancia acerca de la indemnización señalada por la Sala de instancia al elevar, prescindiendo de las normas urbanísticas de valoración, el justiprecio determinado por el Jurado Provincial de Expropiación, incrementado por un equivalente económico a consecuencia de la ilegal ocupación o privación de los bienes, pues, para la parte recurrente, que una vez más insiste en la articulación de estos motivos que no existe nulidad de la causa expropiandi, ya que la expropiación cuya declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación derivan del correspondiente Programa de Actuación Urbanística, delimitación de la Unidad de Ejecución y Plan Parcial, su valoración fue realizada por la Administración regional expropiante por el sistema de tasación conjunta previsto en el Texto Refundido de 1992, atendiendo al uso que se iban a destinar los bienes y conforme a las normas previstas en los artículos 53 y 60 del citado Texto Refundido.

Esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en las sentencias de veinte de diciembre de dos mil uno, ocho de mayo y ocho de junio de dos mil dos, que en los supuestos de que no sea factible restituir los bienes ilegalmente expropiados a su estado anterior su justiprecio se sustituirá por una indemnización equivalente al valor de los bienes ocupados, incrementado en un porcentaje de un veinticinco por ciento, además del cinco por ciento del premio de afección y los intereses legales correspondientes.

Cumplidamente el Tribunal a quo respetó esta doctrina jurisprudencial al señalar ante la imposibilidad de restituir in natura una indemnización por:

El valor de repercusión del suelo expropiado más el cinco por cierto del premio de afección.

Una indemnización por la ilegal privación al propietario, equivalente al 25% del valor de sustitución de los bienes ocupados.

Y los intereses legales desde la fecha de la ocupación hasta su pago.

De esta forma, al apreciar el Tribunal a quo nula la causa expropiandi, para restablecer el desequilibrio patrimonial producido por la privación ilegal acude a los criterios de valoración establecidos por el artículo 141.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, atendiendo de manera preponderante a las valoraciones de mercado en atención de que la incorporación al proceso urbanizador de los terrenos expropiados venía justificado por su evidente vocación urbana, por ser colindantes al suelo urbano y separados únicamente del centro de la población por el paseo de Cuba, estando así situados como reconocía el acuerdo del Ayuntamiento de Albacete de veintinueve de junio de mil novecientos noventa en un sector de uso intensivo residencial. Y en base a estas consideraciones, no tiene en cuenta al momento de justipreciar los terrenos expropiados el destino específico a viviendas de Protección Oficial que determinó la nulidad del acuerdo de incorporación del sector al proceso urbanizador.

Por otra parte, el artículo 60 del Texto Refundido de 1992, que como infringido se invoca, fue anulado por el Tribunal Constitucional en la sentencia 61/1997, de veinte de marzo.

La declaración de no haber lugar al presente recurso de casación comporta, en virtud del artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, imponer las costas causadas en el mismo a la parte recurrente.