La evolución del derecho urbanístico en el suelo rústico o no urbanizable
| Autor | Carles Pareja Lozano |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Pompeu Fabra - Abogado |
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La definición de un estatuto jurídico-urbanístico del suelo rústico o no urbanizable constituye, sin duda, una pieza esencial de la configuración de la función pública urbanística, configuración iniciada precisamente en nuestro sistema con la promulgación de la Ley del Suelo de 1956, cuyo cincuentenario se conmemora en esta publicación.
El carácter esencial del estatuto de esta categoría de suelo proviene de la constatación de que la decisión de incorporar determinados suelos al proceso de transformación urbanística constituye un aspecto nuclear de dicha función. Si se conviene en que tal decisión tiene carácter público y no se encuentra inscrita originariamente en el contenido normal del derecho de propiedad, es evidente que la determinación del régimen de los derechos y deberes en el suelo rústico o no urbanizable, esto es, aquél que no participa del proceso de transformación urbanística, constituye una pieza decisiva para el correcto y equilibrado funcionamiento del sistema urbanístico.
Con ocasión de la referida conmemoración, se efectuará en estas páginas una aproximación a la evolución que el régimen jurídico del suelo rústico ha experimentado desde su primigenia definición en la ley urbanística de 1956 hasta su situación actual.Page 297
La Ley del Suelo de 1956 (en adelante LS 1956) vino a establecer por primera vez, como es sobradamente conocido, un nuevo estatuto de la propiedad inmobiliaria, al configurarse mediante dicha Ley el alcance de las facultades dominicales sobre los terrenos, en función de la clasificación urbanística de los mismos en las distintas categorías de rústico, de reserva urbana y urbano, establecidas por la Ley y los Planes Urbanísticos en función de su situación y destino. La nueva concepción del urbanismo como una función pública, cuyo ejercicio corresponde por tanto a la Administración, tendrá así el efecto de negar al particular la posibilidad de transformar el suelo rústico en urbano, posibilidad que queda sujeta a la decisión que se adopte por parte del plan urbanístico.
Las limitaciones y deberes así establecidos, que configuran el «contenido normal» de la propiedad, según expresión utilizada en la exposición de motivos de la LS 1956, así como en su artículo 70, dieron lugar a la determinación positiva de un régimen propio del suelo rústico. Dicho régimen, contenido sobre todo en el artículo 69 del referido texto legal, se expresa en medidas como la prohibición de parcelar la propiedad rústica en superficies inferiores a la unidad mínima de cultivo; la obligación, en determinados supuestos, de destinar las fincas a los aprovechamientos y explotaciones de que fueran naturalmente susceptibles, conforme a la ordenación urbanística y las disposiciones del Ministerio de Agricultura; la prohibición de construir o edificar sobre suelo rústico por encima de una proporción máxima establecida en un metro cúbico por cada cinco metros cuadrados, así como las diversas excepciones a dicha prohibición y el establecimiento de unos requisitos estéticos que debían cumplir las edificaciones, a fin de impedir la aparición de construcciones propias de las zonas urbanas.
Pese a la importancia conceptual derivada de la introducción de dicho régimen urbanístico en nuestro derecho, el proceso de implantación del mismo en el territorio se vio afectado de numerosos problemas, en parte originados por el carácter avanzado que tuvo la ley urbanística en el contexto social y político propio delPage 298 momento de su promulgación, que se expresó en diversos pronunciamientos de la doctrina y jurisprudencia de difícil compatibilidad con el sentido teleológico de la norma. En la frustrada aplicación al suelo rústico de los principios de la Ley de 1956 tuvieron también mucho que ver las características de la actuación administrativa en un contexto no democrático, actuación ésta que llegó a desvirtuar en muchas ocasiones el sentido final de la legislación urbanística promulgada, sobre todo en aquellos casos en que se ponía más de manifiesto las tensiones derivadas de la incidencia del fenómeno urbano sobre el suelo rústico.
Se efectuará, a continuación, una breve referencia a los problemas más significativos con que se encontró la aplicación del régimen del suelo rústico establecido por la Ley de 1956. El lector podrá observar que dicha referencia va más allá de una simple noticia histórica, ya que muchos de dichos problemas presentan un claro paralelismo con algunas de las cuestiones que en la actualidad suscita la aplicación del régimen urbanístico de esta clase de suelo.
Como no podía ser de otra forma, la LS 1956 estableció la aplicabilidad directa del régimen del suelo rústico en los supuestos de ausencia de planeamiento general que estableciera la clasificación del suelo, situación que, obviamente, era la más frecuente en el momento de la promulgación de la Ley1, y que, por cierto, se prolongó por un excesivo lapso de tiempo en demasiados municipios. A tal efecto, se estableció en su artículo 66 una norma de aplicación directa conforme a la cual se definió con carácter residual al suelo rústico como los «demás» terrenos que no podían incluirse en perímetros edificados al menos en un 20 por ciento de su extensión superficial.
El referido precepto fue, sin duda, el primer obstáculo surgido para la plena aplicación del régimen jurídico del suelo rústico, so-Page 299bre todo si se tiene en cuenta la situación inicial de ausencia casi absoluta de planeamiento general y las dificultades y demoras que experimentó su formación y aprobación en numerosos municipios. Los problemas que para la determinación de la clasificación del suelo se plantearon en los casos de ausencia de planeamiento se vieron asimismo agravados por la común práctica administrativa, avalada mayoritariamente por la jurisprudencia, por la que se aceptó la redacción y aprobación de planes parciales, entendidos como planes de expansión urbana, sin la previa existencia de plan general2.
En aquellos casos de existencia de planeamiento general resultaba en cambio más viable una aplicación directa de las limitaciones establecidas por el citado artículo 69, si bien ello no impidió la aparición de diversos fenómenos de transformación del suelo rústico, de entre los que merecen citarse, aparte de los derivados de actuaciones legislativas sectoriales, la aceptación jurisprudencial y en la práctica administrativa de la posibilidad de formular planes parciales en suelo rústico cuando así lo estableciese expresamente el planeamiento general3, lo que sucedió en planes de tanta importancia como los de Madrid y Barcelona.
El coeficiente de edificabilidad que la LS 1956 atribuyó al suelo rústico venía establecido por la «limitación urbanística» segunda del artículo 69-1 de dicho texto legal, y consistía en el recono-Page 300cimiento de una «facultad de edificar que se ejercerá en proporción de un metro cúbico, como máximo, por cada cinco metros cuadrados de superficie».
La atribución del referido coeficiente de edificabilidad es desde luego significativa de una determinada concepción de cómo debía considerarse el «contenido normal» de la propiedad rústica, y expresa una cierta timidez (superada a partir de la reforma de 1975) de los legisladores al dar el salto cualitativo que suponía pasar del ejercicio de técnicas de policía a la configuración de la función pública urbanística.
Hay que recordar que es precisamente sobre el suelo rústico donde cobra toda su dimensión el ejercicio de la referida función pública, en cuanto implica la inexistencia a priori en la propiedad fundiaria de expectativa positiva alguna para el ejercicio del derecho a construir, expectativa que en cambio se reconoció por la LS 1956 al establecer la facultad de edificar como integrante de la propiedad inmobiliaria y atribuirle la garantía de un coeficiente mínimo.
Procede resaltar aquí los efectos negativos que se derivaron de la atribución legal al suelo rústico de un coeficiente mínimo de edificabilidad. Obsérvese, en tal sentido, que la necesidad de indemnizar cualquier disminución de dicho coeficiente dificultó en gran medida la adopción de las medidas de protección que para el suelo rústico preveía la propia LS 1956 en sus artículos 13, 15 y 17, entre otros, e incluso la propia aplicabilidad de la limitación Primera del artículo 69-1, conforme a la cual se prohibía la transformación del destino de las fincas previsto en los Planes de Ordenación.
La contradicción era sin duda importante, dado que si bien ambas limitaciones configuraban el referido contenido normal de la propiedad, la posible contradicción entre ambas debía solventarse mediante la indemnización de la disminución de edificabilidad ocasionada por la aplicación de la referida limitación primera, lo que implicaba, sin...
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