Estructuras y procesos de gobernanza en la política medioambiental: red de actores de la Comunidad Autónoma del País Vasco
| Autor | Alberto de la Peña Varona |
| Páginas | 125-147 |
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El concepto de redes de políticas públicas (policy networks) se ha revelado como una excelente herramienta analítica a la hora de examinar el proceso de diseño e implantación de las políticas públicas, partiendo de la base de analizar a éstas más como resultado de una interacción entre varios actores que como producto de una decisión. Existen diferentes escuelas o formas de entender las redes (Börzel, 1997); cabe distinguir, por un lado, la corriente anglosajona que entiende las policy networks como un aspecto más de la intermediación de intereses y, por el otro, una perspectiva europeo continental más preocupada en relacionarlas con la gobernanza. En este trabajo nos situaremos más próximos quizá a este segundo enfoque, analizando la red de la política ambiental como una consecuencia necesaria de un determinado sistema de gobernanza en estrecha relación con el contexto institucional en el que aparece (Klijn, 1998).
En general, el concepto de redes nos habla de una pluralidad de actores que establecen entre sí vínculos de cooperación más o menos estables en un contexto de mutua interdependencia (Arenilla, 2011: 34; Börzel, 1997: 1; Chaqués, 2005: 36); como es sabido, este conjunto de actores tiene naturaleza público-privada, reservándose generalmente para el Estado cierto papel de catalizador (Natera, 2004) que tenderá a buscar en las redes tanto legitimidad como resolución efectiva de problemas políticos en un contexto de creciente complejidad. En definitiva, la configuración de redes de políticas públicas no es sino la necesaria consecuencia de la búsqueda por parte del Estado, una vez reconocidas sus propias limitaciones, de colaboradores activos que aporten know-how y consenso a las decisiones públicas (Cerrillo, 2005). Partiendo de esta base, pretendemos aquí ver cómo se configura esa red sectorial en el caso concreto de la política ambiental, entendiendo ésta de una manera pragmática –una de las posibilidades que reconoce Aguilar (1997: 25; 1998: 249) cuando trata esta cuestión–, es decir, la que efectivamente desarrolla el departamento de medio ambiente en una estructura de gobierno determinada y que generalmente se descompone en cuatro grandes políticas sectoriales: agua, residuos, contaminación atmosférica y conservación de espacios naturales. Nos ceñiremos para ello al caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).
Creemos que en nuestro objeto de estudio concurren una serie de factores que justifican un cierto interés a los ojos del analista de políticas públicas. En primer lugar, la política medioambiental representa un campo relativamente novedoso con respecto a otras políticas sectoriales, lo que se ve reflejado en un relativamente escaso número de trabajos que la analizan desde una perspectiva politológica. El que las políticas ambientales se hayan desarrollado de la forma que lo han hecho en los últimos años, unido a que la sostenibilidad –y dentro de ella, especialmente la ambiental– venga siendo reconocida como uno de los retos sistémicos más apremiantes, justifica, a nuestro modo de ver, que desde la Ciencia Política se vaya cubriendo ese vacío y vayamos teniendo un conocimiento más preciso de este campo de actuación pública, a lo que, modestamente, pretende contribuir este trabajo. En segundo lugar,
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entendemos que un estudio de estas características en España por fuerza habría de remitirse al ámbito autonómico; tanto desde la perspectiva jurídica (Arluzea, 2006) como la politológica (Aguilar, 1999), se destaca que el reparto constitucional de competencias ambientales otorga un papel protagonista a las CCAA en el plano ejecutivo2. Por ello, entendemos que será a nivel de estas donde encontraremos más claramente configuradas las redes de las políticas ambientales. En tercer lugar, los pronunciamientos institucionales desde la Cumbre de Río, en 1992, hasta el último Programa de Acción Medioambiental Europeo coinciden en señalar la participación como uno de los puntales de las políticas ambientales y de sostenibilidad, como así se ha evidenciado, por ejemplo, en las Agendas Locales 21. En ese sentido, creemos que cobra un interés especial contrastar cómo casan los principios participativos con los procesos reales de diseño e implantación de políticas.
Concretando más el objetivo, nuestra atención se centrará en el periodo que va desde 1998 hasta la actualidad, ya que, como justificaremos en el siguiente epígrafe, entendemos que durante esa época se da un cambio radical en el enfoque y contenidos sustantivos de la política ambiental vasca, lo que acaba configurando una nueva red de actores. En este sentido, centraremos nuestra atención fundamentalmente en las relaciones entre actores públicos –básicamente el departamento del gobierno autonómico con competencias en medio ambiente, es decir, la autoridad ambiental– y los grupos de presión representativos tanto de intereses públicos como privados, dejando a un lado por razones de espacio, otro componente del análisis de redes como es la cuestión multinivel. Por tanto, abordaremos en los siguientes apartados tanto el funcionamiento más formal de la red, principalmente a través de cauces participativos institucionalizados, como las dinámicas menos regladas, no por ello menos importantes. De esta forma, pretendemos fundamentar las conclusiones recogidas en el último punto. Para desarrollar nuestro análisis, atenderemos tanto a fuentes documentales institucionales como a la información provista por actores procedentes del mundo político, asociativo y empresarial. Este último caudal de datos proviene de las entrevistas en profundidad realizadas para un proyecto de investigación financiado por el Gobierno Vasco a través de la Cátedra UNESCO3, y entendemos que complementa la información documental –el discurso de las instituciones– con interpretaciones más subjetivizadas, pero a la vez más matizadas y ponderadas, de cómo se diseñan e implementan las políticas ambientales.
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El influjo europeo de la política ambiental vasca
Si hubiésemos de resumir la línea evolutiva de la política ambiental en España durante las últimas décadas, habríamos de incidir necesariamente en la idea de la influencia de las políticas europeas (Aguilar, 1997, 2003; Arias y Valencia, 2004; Navarro, 1999). El caso de la CAPV no va a ser contrario a esta pauta, si bien ello no equivale a sostener que la inclusión de las cuestiones ambientales en la agenda pública fuese producto exclusivamente del ingreso en la Comunidad Económica Europea; en realidad, determinadas actuaciones públicas en materia medioambiental habían venido dándose en Euskadi desde la década de los setenta, motivadas en un principio por el problema de la contaminación atmosférica y del agua (De la Peña y Barcena, 2012). Sin embargo, queda fuera de toda duda la influencia que a partir de 1986 habría de tener la integración en el espacio europeo, no solo en el aspecto sustantivo de las políticas ambientales, sino también en su enfoque.
Un punto de inflexión claro en la evolución de estas políticas podemos situarlo en 1998. En esa fecha se elabora la Ley 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco (Boletín Oficial del País Vasco, 27 de marzo de 1998), donde se integran explícitamente los conceptos de Desarrollo Sostenible y participación, como venían siendo recogidos en los Planes de Acción Medioambiental europeos (Aguilar, 2003; Font, 2000). El influjo europeo de la norma viene explicitado en su propia exposición de motivos y se transmite, sobre todo, al abrir una nueva fase que podríamos definir como el nacimiento de la planificación estratégica en la política ambiental, puesto que como mandato de la Ley 3/1998 se elabora la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible 2002-2020 (EAVDS) y, en desarrollo de ésta, los sucesivos programas marco ambientales (PMA)4. A partir de este momento, las políticas ambientales tratarán de ser elaboradas mediante una participación lo más amplia posible, por lo que se crea el Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA), se revaloriza el papel de otros consejos consultivos que ya existían y se recurre a procesos participativos ad-hoc para la elaboración de la planificación. Es esa fase iniciada entonces la que hemos elegido para examinar la configuración de la red de actores.
El CAMA: integrando a los actores (2002-2011)
La Ley 3/1998, en sus artículos 12 al 15, crea el CAMA para dar cauce formal a la participación de todos los actores públicos y privados con interés en las políticas medioambientales a nivel de la CAPV5. Desde la primera línea se establece claramente
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la función consultiva de este órgano que se adscribe a la autoridad ambiental del gobierno autonómico, y cuya composición y funcionamiento queda regulado por el Decreto 199/2000, de 10 de octubre, por el que se regulan la composición y funcionamiento del Consejo Asesor de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Boletín Oficial del País Vasco, 26 de octubre de 2000). Según la normativa, el consejo debería reunirse un mínimo de tres veces anuales y siempre que lo requiera el desempeño de sus funciones (art. 8) que pasan principalmente por asesorar en materia de política ambiental, emitir informes y propuestas a iniciativa propia o a petición de las administraciones y recomendar medidas que integren la variable ambiental en otras políticas sectoriales, así como impulsar la participación en esta política sectorial (art. 13 de la Ley 3/1998). En ese sentido, estimamos que el CAMA delimita un escenario en el que aparecen incluidos los principales actores de la red ambiental, si bien deberemos cotejar sus aspectos formales con...
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