La estrategia global de naciones unidas en la lucha contra el terrorismo
| Autor | Julio Herráiz España |
| Cargo del Autor | Subdirector General de Asuntos Internacionales de Terrorismo Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación |
| Páginas | 39-48 |
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Agradezco mucho a la Universidad Carlos III y al Instituto de Derechos Humanos “Bartolomé de las Casas” por habernos invitado aquí esta mañana para tratar un tema global tan candente como es el terrorismo. Debo confesar que su encaje conceptual no resulta del todo fácil en el marco específico de un seminario sobre justicia transicional y grupos vulnerables, aunque sólo sea porque, muchas veces, nos encontramos con hechos terroristas que pueden confundirse con conflictos armados, bajo el manto de una cierta nebulosa jurídica y política.
El terrorismo en todo caso es un crimen que hay que tratar desde el punto de vista del derecho penal, y enmarcarlo en un contexto de persecución y de cooperación internacional acorde con esta naturaleza.
El derecho que regula los conflictos armados, que es el Derecho Internacional Humanitario, prohíbe expresamente los actos de terrorismo, pero en realidad nosotros contemplamos la lucha contra este fenómeno en tiempo de paz. Por tanto, no como un crimen de guerra (lo que, sin embargo, podría resultar siempre también posible, llegado el caso), sino como un crimen que habrá que perseguir a través de los sistemas ordinarios de justicia penal.
El problema es complejo, porque la comunidad internacional lleva más de diez años en un debate existencial sobre el concepto de terrorismo en el seno de la Comisión de Asuntos Legales de la Asamblea General de
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Naciones Unidas para llegar a un consenso sobre un Convenio general contra el terrorismo.
Los países de la Organización de la Conferencia Islámica siguen insistiendo que las acciones de los “luchadores por la libertad” de los movimientos de libre autodeterminación no incurren en terrorismo. Tampoco es pacífica la definición de terrorismo cometido por fuerzas armadas en el ejercicio de un conflicto armado o en tiempo de paz, o el terrorismo de estado. Se mantienen en todo caso las reuniones semestrales en Nueva York para intentar avanzar en este Convenio, cuyo retraso sigue revelando las discrepancias existentes.
En todo caso, el terrorismo es un fenómeno y, como tal fenómeno, no puede ser objetivo de un conflicto armado generalizado contra él. La famosa “guerra contra el terror”, es decir, establecer un conflicto armado permanente frente al terrorismo, lleva siempre a peligrosas y equívocas consecuencias. Lo que sí puede ocurrir a veces es que acciones diseñadas en la lucha contra el terrorismo se conviertan en conflictos armados estables, como en Afganistán, que, como tales, deberán ser regulados por el Derecho Internacional Humanitario de las Convenciones de Ginebra.
En todo caso el proyecto de artículo 2 del Convenio general que se está negociando desde hace más de diez años propone un concepto de terrorismo sobre las acciones que producen muerte o lesiones graves, o graves daños materiales, realizados para intimidar o crear un estado de terror en una población, o bien obligar a un estado o a una organización internacional a hacer o no hacer algo. Se incluye el componente político de forzar una acción con finalidad política, aunque es evidente también que nunca podremos considerar al delito de terrorismo como un delito político en su habitual condición de exento de la obligación de extradición en los convenios internacionales.
Otras definiciones parciales o “sectoriales” de terrorismo, pero que nos permiten una fiel y casi completa aproximación jurídica si las consideramos todas acumuladas en su conjunto, son las que nos brindan los 18 Convenios internacionales que definen múltiples tipos penales concretos de terrorismo. Esperamos que el Convenio global nos permita consolidar una categoría general y definitiva, con el consiguiente gran valor político de consenso de la comunidad internacional que ello implicará.
Afortunadamente, y de momento, disponemos de un consenso político universal no menos importante, que logramos obtener –por cierto, con un notable protagonismo diplomático de España en el proceso de
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negociaciones– mediante la Estrategia Global de Naciones Unidas contra el terrorismo de 2006, que ordena por primera vez, de manera integral y coherente, la necesidad de medidas nacionales y de cooperación inter-nacional contra este fiagelo.
La Estrategia de 2006, que vamos a repasar mientras incluyo algunas ilustraciones conexas, y comentarios y propuestas más personales, nos ofrece cuatro pilares de actuación:
1) En primer lugar señala la necesidad de neutralizar las condiciones que facilitan la expansión del terrorismo. Esto nos podría llevar a un debate peligroso, que sería el de aceptar “causas profundas” que justificarían o legitimarían el terrorismo, pero la Estrategia deja claro que no hay justificación posible para esta lacra. Existen condiciones, como dice su versión inglesa, “conducive to”, es decir, conducentes a esa expansión, como los conflictos no resueltos, el choque de culturas o civilizaciones, la pobreza, exclusiones y marginaciones diversas, el paro juvenil, y...
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