STS, 4 de Octubre de 2006

"Verificaciones Industriales de Andalucía, S.A." interpuso ante esta Sala, con fecha 11 de septiembre de 2003, el recurso contencioso-administrativo número 95/2003 contra el Real Decreto 833/2003, de 27 de junio, por el que se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV) a fin de ser autorizadas para realizar esa actividad, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 12 de julio de 2003. El recurso fue admitido a trámite por providencia de fecha 15 de octubre de 2003.

En su escrito de demanda, de 30 de diciembre de 2003, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "en la que se declare: 1) la nulidad del Real Decreto, por haber invadido el mismo competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas y por falta de motivación del mismo que genera indefensión; y 2), subsidiariamente, la nulidad de los artículos 1, 2 y 3 y de las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda de la disposición (respecto del artículo 1, por vulneración del principio de jerarquía normativa y por estar insuficientemente motivada dicha vulneración, lo que genera indefensión; respecto de los artículos 2 y 3, por vulneración del principio de jerarquía normativa y por estar insuficientemente motivada dicha vulneración, lo que genera indefensión; respecto de las Disposiciones Transitorias, por suponer una vulneración del principio de igualdad, en conexión con el principio de libertad de empresa y derecho a la libre competencia, sin perjuicio de la insuficiente motivación de estos extremos). Mediante otrosíes manifestaba que la cuantía del recurso debía estimarse como indeterminada y solicitaba el recibimiento a prueba del recurso.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 14 de junio de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso".

La Comunidad Autónoma de Castilla y León contestó igualmente a la demanda con fecha 16 de julio de 2004 y suplicó sentencia "desestimatoria del presente recurso contencioso- administrativo por ser la disposición administrativa impugnada conforme a derecho, con expresa imposición de costas a la parte actora".

La Comunidad Autónoma de Aragón contestó a la demanda por escrito de 19 de julio de 2004 y suplicó sentencia "ajustada a derecho".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y al no haberse solicitado el trámite de conclusiones por las representaciones de las partes, por auto de 22 de junio de 2005 esta Sala acordó "Suspender el recurso 1/95 /2003 hasta tanto no recaiga sentencia en los recursos de inconstitucionalidad entablados contra el Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio ."

Con fecha 13 de enero de 2006 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal la certificación remitida por el Tribunal Constitucional del auto de 13 de septiembre de 2005, en el que se declaró desistida a la Letrada de la Junta de Andalucía en el recurso de inconstitucionalidad 5077/2000 planteado en relación con el artículo 7 del Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes en el Sector de Telecomunicaciones, así como de la sentencia dictada con fecha 15 de diciembre de 2005 en relación con dicho Real Decreto-ley 7/2000.

Dado traslado a las partes por diez días, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León presentó sus alegaciones con fecha 30 de enero de 2006 y suplicó "sentencia que entienda adecuada a Derecho".

El Abogado del Estado presentó sus alegaciones con fecha 2 de febrero de 2006 y suplicó la desestimación del recurso.

"Verificaciones Industriales de Andalucía, S.A.", por escrito de 3 de febrero de 2006, evacuó el trámite conferido y suplicó sentencia "conforme al contenido de la sentencia del Tribunal Constitucional dictada y al tenor del suplico de nuestro escrito de demanda".

Por providencia de 31 de marzo de 2006 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 26 de septiembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

"Verificaciones Industriales de Andalucía, S.A." impugna el Real Decreto 883/2003, de 27 de junio, por el que se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV) a fin de ser autorizadas para realizar esa actividad. El recurso se ha deliberado y fallado de manera conjunta con los recursos números 105/2003 y 133/2003, interpuestos asimismo contra el Real Decreto 833/2003 por la "Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la ITV" y por "Inspección Técnica de Vehículos de Asturias, S.A.", respectivamente.

Dado que uno y otros plantean ciertas cuestiones comunes, es oportuno que transcribamos las consideraciones iniciales que en la sentencia correspondiente al recurso número 133/2003 hacemos respecto al contenido de determinados preceptos del citado Real Decreto, en los siguientes términos:

"[...] La sentencia del Tribunal Constitucional 332/2005 de 15 de diciembre, a cuyo dictado se esperó para resolver este recurso, dispuso en su fallo que el art. 7.2 del Real Decreto-ley 7/2000 de 23 de junio, de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones, vulnera las competencias autonómicas en materia de industria al imponer la autorización administrativa como título habilitante para que los particulares puedan participar en la prestación del servicio de ITV.

La inmediata consecuencia de la anterior sentencia es, conforme impone el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, declarar la nulidad de los preceptos impugnados del Real Decreto de desarrollo que sean consecuencia del artículo anulado, o contrarios a la doctrina sentada para llegar a esta conclusión.

Debe destacarse, por tanto, que el fundamento que llevó al Tribunal Constitucional a declarar la nulidad del artículo 7.2 del RDL 7/2000 fue (FJ. 12 ) que 'la previsión de que la participación de los particulares en la prestación del servicio de ITV se produzca necesariamente a través de la técnica de la autorización administrativa reglada, de modo que las Comunidades Autónomas estén obligadas a conceder dicha autorización a todas las instalaciones que acrediten el cumplimiento de los requisitos técnicos establecidos reglamentariamente, no puede considerarse materialmente básica desde la perspectiva del art. 149.1.13 CE sin vaciar de contenido las competencias en materia de industria que los respectivos Estatutos de Autonomía atribuyen con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas recurrentes...en este caso no puede aceptarse que dicha competencia faculte al Estado a hacer depender la participación de los particulares en la prestación del servicio de ITV única y exclusivamente del cumplimiento de unos requisitos técnicos que las Comunidades Autónomas deben limitarse a verificar a través del otorgamiento de la correspondiente autorización administrativa'.

Desde esta perspectiva, no ofrece duda la nulidad del artículo 4.1 ya que impone a las Comunidades Autónomas la autorización por el simple cumplimiento de las obligaciones y los requisitos técnicos establecidos en el Real Decreto, negando la posibilidad de rechazarla por razón de otras circunstancias establecidas por la propia Comunidad, que considere relevantes tales, según la propia sentencia del TC, como 'la distribución territorial de las instalaciones de ITV o la forma y condiciones de prestación del servicio, que no estén directamente relacionados con la seguridad vial'.

Por esta misma razón, es procedente la nulidad del art. 5 en cuanto declara el carácter reglado de la autorización, tanto para su otorgamiento como para su vigencia, haciéndola depender exclusivamente de la demostración del cumplimiento de las obligaciones y requisitos establecidos al efecto, así como la justificación anual del cumplimiento de los mismos, aunque sea a través de una entidad de acreditación, o por otros mecanismos."

Centrados ya en el análisis del presente recurso número 95/2003, la impugnación que en él se hace a la totalidad del Real Decreto 833/2003 "por haber invadido competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas y por falta de motivación del mismo que genera indefensión" debe ser rechazada. Sin perjuicio de que alguno de sus preceptos singulares pueda haber desconocido las normas de rango superior sobre el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lo cierto es que, como se afirma en la sentencia constitucional antes citada, a la que nos remitimos, el Estado resulta competente para establecer los requisitos técnicos de las estaciones de inspección técnica de vehículos, siendo éste justamente el objeto (y el título que encabeza la norma reglamentaria) del Real Decreto.

En cuanto a la "falta de motivación" del Real Decreto 833/2003, la tesis de la actora, además de parificar indebidamente los requisitos de los actos administrativos con los de las disposiciones generales (el artículo 54 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se refiere únicamente a la preceptiva motivación de los actos administrativos), ni siquiera tiene en cuenta que el Real Decreto cuenta con su propio preámbulo en el que se explican las razones justificativas de su aprobación.

Rechazada la impugnación global procede analizar la subsidiaria respecto de los preceptos singulares que en la demanda se consideran nulos. En cuanto al artículo 1 del Real Decreto 833/2003 afirma la actora que contraviene el principio de jerarquía normativa -en concreto, el Real Decreto-ley 7/2000 - al "entender sujetas a los requisitos técnicos en él regulados a las estaciones de servicio explotadas directamente por las Comunidades Autónomas".

La argumentación debe ser rechazada, pues el artículo 7 del Real Decreto-ley 7/2000 no excluye a dichas estaciones del cumplimiento de los requisitos técnicos para cuya regulación el Estado es competente. Otra cosa es que dichas Comunidades Autónomas puedan, como se afirma en el fundamento jurídico 13 de la sentencia constitucional antes citada, dictar normas complementarias en esta materia. Correspondiendo al Estado la competencia para determinar los requisitos técnicos de las estaciones de inspección técnica de vehículos, en cuanto directamente relacionados con la seguridad vial, su normativa técnica afecta necesariamente a todas ellas, sea cual sea el modo de gestión que se haya adoptado en cada caso.

Los artículos 2 y 3 del Real Decreto, cuya nulidad también se solicita, regulan respectivamente "las obligaciones generales que deben ser observadas por los titulares de las estaciones ITV autorizadas" y el régimen de "incompatibilidades" aplicable a los socios, directivos y personal de la empresa titular.

A lo largo de uno y otro precepto la norma reglamentaria deja a salvo, de modo reiterado, las competencias de las Administraciones autonómicas correspondientes para fijar las tarifas exigibles por la prestación del servicio (artículo 2.b ), fijar el horario de atención al público (artículo 2.c ), establecer la cuantía de las responsabilidades civiles que debe ser cubierta y afianzada por la empresa (artículo 2.f ) y determinar el régimen de incompatibilidades (artículo 3 ).

Nada cabe objetar desde el punto de vista competencial a ambos preceptos reglamentarios. En la sentencia constitucional 332/2005 las normas del artículo 7 del Real Decreto-ley 7/2000 de las que uno y otro no son sino específico desarrollo fueron consideradas conformes al orden constitucional de competencias: puede leerse, en efecto, en su fundamento jurídico 15 cómo "[dichas normas] hallan cobertura en la competencia estatal relativa a las bases de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE ), por cuanto constituyen disposiciones normativas que pretenden ordenar una actividad económica como la prestación de servicios de ITV a través del régimen de incompatibilidades y las tarifas que se cobran por su prestación [...]. Desde un punto de vista material, en cambio, no cabe duda de que el precepto ahora analizado puede considerarse básico, puesto que deja a las Comunidades Autónomas suficiente margen de maniobra para ejercer su propias competencias: por un lado, y en el caso del régimen de incompatibilidades, porque, como prevé el propio art. 3 del Real Decreto 1987/1985 (reproducido por el art. 3 del Real Decreto 833/2003, de 27 de junio, actualmente en vigor), el mismo no impide que las Comunidades Autónomas puedan establecer otro régimen de incompatibilidades complementario; y por otro, y en el caso de las tarifas, porque la introducción de un sistema de tarifas máximas no afecta en nada, como señala el Abogado del Estado, a la competencia autonómica para establecer dicho máximo. Por todo lo anterior procede desestimar la impugnación del art. 8 del Decreto -ley desde un punto de vista competencial."

A partir de esta premisa, repetimos, debe rechazarse la impugnación de los dos preceptos objeto de análisis. Aun cuando el artículo 2 contenga normas distintas de las meramente tarifarias, el contenido básico de sus preceptos y las remisiones a las competencias autonómicas impide hablar de extralimitación competencial y permiten considerar aquéllas como complemento mínimo del resto de la regulación. Y en cuanto al régimen de incompatibilidades previsto en el artículo 3 del Real Decreto 833/2003 (al que, por cierto, se refiere de modo expreso la sentencia constitucional citada), la ausencia del carácter estrictamente "técnico" de la regulación en él inserta no ha sido óbice para su conformidad con el orden constitucional de competencias al examinar el Real Decreto-ley en este punto, del que el artículo 3 no es sino desarrollo reglamentario.

La Disposición transitoria primera del Real Decreto no hace sino desarrollar en términos más precisos el contenido de la correlativa disposición transitoria del Real Decreto-ley 7/2000.

Respecto de esta última la sentencia constitucional tan citada, tras reconocer que "[...] su contenido deja de tener en gran medida sentido, una vez atribuida a las Comunidades Autónomas la competencia para determinar el título jurídico que habilita a los particulares a participar en la prestación del servicio de ITV", rechaza que "desde una perspectiva competencial", sus previsiones planteen problemas de constitucionalidad "[...] puesto que se limitan a reconocer la subsistencia de las concesiones o autorizaciones vigentes en el momento de la entrada en vigor del Decreto-ley sin que sea preceptiva la autorización previa contemplada en su art. 7 . Aunque la referencia a esta autorización resulta intrascendente a la luz de lo declarado en los anteriores fundamentos jurídicos, esta previsión no sólo no incide negativamente en las competencias autonómicas, sino que incluso reconoce el ejercicio que hasta el momento se ha hecho de las mismas. Por su parte, la previsión de que los requisitos técnicos y el régimen sancionador exigibles con carácter general a todo tipo de instalaciones de ITV también es aplicable a las estaciones amparadas en títulos anteriores tampoco suscita problemas competenciales, puesto que, como se ha visto anteriormente, es claramente reconducible a la competencia estatal de tráfico y circulación de vehículos a motor (art. 149.1.21 CE ) por su conexión directa e inmediata con la seguridad vial. Por todo ello, procede declarar la constitucionalidad de la citada disposición transitoria."

La impugnación que se realiza en este recurso respecto de la disposición transitoria primera del Real Decreto 833/2003, en la medida en que se basa en la invasión de competencias autonómicas, debe ser desestimada por cuanto queda expuesto. Y en cuanto al contraste material entre la norma reglamentaria de desarrollo y la disposición transitoria del Real Decreto-ley 7/2000, interpretada aquélla en los términos que a continuación expondremos, no incurre en vulneración del principio de jerarquía normativa.

Deben hacerse a este respecto dos precisiones. La primera es que la referencia que en uno de los apartados de la disposición reglamentaria se hace al nuevo "régimen autorizatorio" (concretamente, en el inciso final del primer párrafo del apartado dos) queda ya desvirtuada por la anulación de éste como sistema preceptivo para instrumentar la participación de los particulares en la actividad inspectora de vehículos. Reputada inconstitucional la norma del Real-Decreto-ley que imponía a las Comunidades Autónomas de modo forzoso el "modelo" de las autorizaciones regladas con aquella finalidad, la alusión al nuevo "régimen autorizatorio" inserta en la disposición transitoria primera del Real Decreto 833/2003 resulta, pues, irrelevante.

La segunda precisión se refiere a las características de las concesiones o autorizaciones preexistentes: en la dicción literal de la norma reglamentaria que analizamos se habla tan sólo de las estaciones de servicio previamente habilitadas "en virtud de concesión o autorización administrativa adjudicada por concurso convocado con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 7/2000 ". Sin embargo, dicha expresión debe entenderse referida a todas las concesiones o autorizaciones preexistentes siempre que se hubieran obtenido legalmente, con independencia de que la adjudicación se hubiera efectuado por concurso o no. En efecto, la disposición correlativa del Real Decreto-ley trata de regular el régimen transitorio de "las concesiones y autorizaciones de prestación de servicios de Inspección Técnica de Vehículos subsistentes en el momento de la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley", esto es, tanto las concesiones otorgadas conforme al Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, como las autorizaciones concedidas conforme al Real Decreto 3273/1981, de 30 de octubre . Es en estos términos, y referida a dichas concesiones y autorizaciones, como debe interpretarse la expresión que contiene la disposición transitoria primera del Real Decreto 833/2003.

Por lo demás, no hay quiebra del principio de igualdad en esta Disposición transitoria que trata del mismo modo a todas las estaciones de servicio previamente habilitadas. Podría plantearse si existe o no trato desigual injustificado de éstas respecto de las que en el futuro tuvieran que acogerse a las prescripciones de la disposición transitoria segunda pero, como a continuación expondremos, ésta no resulta conforme con el ordenamiento jurídico.

La Disposición transitoria segunda del Real Decreto 833/2003 debe, en efecto, ser anulada en sus tres primeros apartados, pronunciamiento que no es necesario extender al cuarto pues en él se regula una cuestión del todo ajena al otorgamiento de nuevas autorizaciones (el apartado cuarto impone al Tribunal de Defensa de la Competencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 16/1989, de 17 de julio de Defensa de la Competencia, la emisión de un dictamen en el que analice "las condiciones de competencia existentes en la prestación de servicios de ITV en cada comunidad autónoma").

Habiendo declarado el Tribunal Constitucional que el artículo 7.2 del Real Decreto -ley vulnera las competencias autonómicas en materia de industria al imponer la autorización administrativa como título habilitante para que los particulares puedan participar en la prestación del servicio de ITV, es claro que una disposición transitoria que no tiende sino a regular el otorgamiento de dichas autorizaciones de modo progresivo en el tiempo carece ya del respaldo normativo que le proporcionaba aquel artículo. Cualquiera que sea el designio de los tres apartados de la disposición transitoria segunda del Real Decreto 833/2003 (esto es, incluso admitiendo que pretendiera aminorar los efectos que para los anteriores titulares pudiera tener la implantación no gradual del nuevo régimen autorizatorio), en ellos se trata de desarrollar el paso de un sistema preexistente a otro -el de las autorizaciones regladas como único mecanismo habilitador- que la sentencia constitucional 335/2005 ha considerado no conforme con el ordenamiento jurídico. En esa misma medida la norma que trataba de poner en marcha el nuevo sistema, de modo transitorio y gradual, resulta privada de validez.

Procede, pues, la parcial estimación del recurso, sin hacer una especial imposición de las costas causadas atendiendo a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional . Y, de conformidad con el artículo 72.2 de dicha Ley, ha de procederse igualmente a la publicación del fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 95 de 2003 interpuesto por "Verificaciones Industriales de Andalucía, S.A." contra el Real Decreto 833/2003, de 27 de junio, por el que se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV) a fin de ser autorizadas para realizar esa actividad.

Anulamos los apartados uno, dos y tres de la Disposición transitoria segunda de dicho Real Decreto 833/2003, de 27 de junio.

No hacemos imposición de costas.

Publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.