El principio de estabilidad presupuestaria: Influencia en el crecimiento del sector público empresarial y en el régimen de financiación autonómica
| Cargo | Doctor en Derecho. Prof. de D. Financiero y Tributario - Prof. Titular de D. Financiero y Tributario. U. a. de Barcelona |
EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: INFLUENCIA EN EL CRECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL Y EN EL RÉGIMEN DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Miguel Ángel Sánchez Huete
Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Financiero y Tributario
José Antonio Fernández Amor
Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Autónoma de Barcelona
I. INTRODUCCIÓN
La positivización del principio de estabilidad presupuestaria es un tema para el debate doctrinal que guarda directa relación con el régimen jurídico del poder de gasto de los entes públicos. En varios trabajos1 realizados a la luz de la normativa que establece el principio de estabilidad, se recogen y tratan diversos extremos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (en adelante LEP) y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (en adelante LOEP). Sumándose a ellos, el objeto del presente es aproximarse al diferente alcance del principio de estabilidad que ha de regulado el legislador español y que depende del ente al que se aplique, así como de presumir las consecuencias que esa regulación puede tener.
Esta tarea se lleva a cabo comparando la regulación del principio que se aplica a ciertos entes no territoriales del sector público y la que se aplica a las Comunidades Autónomas (en adelante CCAA) y reflexionando sobre dos extremos. Por un lado, sobre las posibles consecuencias que pueden darse sobre el sector público empresarial. Por otro lado, analizando cómo influye la regulación anterior en el equilibrio necesario entre el principio de coordinación y el principio de autonomía financiera de las CCAA.
Previamente al estudio anunciado, es necesario contextualizar la génesis y problemática del principio de estabilidad presupuestaria. El primer apartado tiene ese objeto y en él se realiza una descripción del proceso de regulación de dicho principio, efectuando una primera reflexión sobre la traducción jurídica del principio económico. Con base en este comienzo, se abordan, en el segundo, las cuestiones arriba expuestas.
II. APROXIMACIÓN A LA REGULACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL
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EL PROCESO DE REGULACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
La regulación del principio de estabilidad presupuestaria en nuestro ordenamiento es producto del desarrollo de un proceso que no ha partido, como en otros casos, del texto constitucional, pues no se desprende de su articulado su previsión de forma expresa. Si se considera el principio como un referente para la elaboración de los textos normativos que disciplinan anualmente los presupuestos, no se encuentra entre los que recoge el art. 134 de la CE2 –principio de competencia, de anualidad o de unidad -. Tampoco se encontraba entre los que recogía el art. 21 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante LOFCA) antes de ser modificado por el cuarto apartado de la Disposición adicional única de la LOEP3. Pero, a pesar de esto, no es posible afirmar que el ordenamiento español lo desconociese. Esta conclusión no respondería a la verdad si se aporta al conjunto normativo citado el art. 146.4 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LHL) que prevé, ya antes de la Ley de Estabilidad, que los Presupuestos locales debían aprobarse sin déficit inicial.
Observando el art. 31.2 de la CE se reafirma lo anterior, esto es, no se regula en la Constitución, de forma expresa, el principio de estabilidad presupuestaria. El principio de justicia en el gasto público que prevé el precepto no lleva al intérprete a extraerlo directamente, aunque tampoco supone negarlo. Podría entenderse como un producto de la aplicación de los criterios de eficiencia y economía que informan la regulación del gasto o de interpretar el principio de justicia en el gasto junto a los diferentes principios rectores de la política social y económica4.
Así pues, si bien nuestro ordenamiento no impide la aplicación de un principio de estabilidad presupuestaria no lo relaciona expresamente en la CE junto con los otros principios que rigen la promulgación de leyes presupuestarias. El impulso normativo que ha experimentado recientemente este principio, por tanto, no procede de desarrollar un principio positivizado expresamente en la CE, sino que responde a otra causa.
Ésta se puede identificar con el Derecho comunitario originario y derivado que ordena la capacidad de gasto de los Estados miembros dentro del marco de la Unión Monetaria Europea. El art. 104 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea dispone que los Estados miembros han de evitar los déficit públicos excesivos y articula el mecanismo de reacción de la propia Unión Europea frente a aquellos Estados que no respondan a este compromiso. El desarrollo de esta previsión se hace con textos de diferente tipo. Dos de carácter jurídico que son el Reglamento nº 1466/1997 del Consejo de 7 de julio de 1997 y el Reglamento nº 1467/1997, también del Consejo y de la misma fecha. Con el primer texto se regula tanto la supervisión de las situaciones presupuestarias como la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros. Con el segundo se establece el procedimiento que la Unión Europea ha de seguir ante la posibilidad de que alguno de sus Estados miembros incurra en un déficit superior al considerado aceptable que se establece en el 3% del PIB5.
Los extremos del principio de estabilidad presupuestaria se dibujan también a través de textos de carácter político. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, realizado en el Consejo de Ámsterdam en junio de 1997, supone el acuerdo de los Estados miembros de la Unión a limitar la utilización del déficit público como instrumento de política económica de la Unión Económica y Monetaria. También se pueden citar las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio de 2000 relativas a las Orientaciones Generales de Política Económica dirigidas a fomentar un esfuerzo adicional por parte de los Estados y alcanzar, no ya situaciones de no déficit, sino de superávit.
En síntesis, el principio de estabilidad presupuestaria se introduce en el ordenamiento jurídico español no a través del texto constitucional sino a través del Derecho comunitario6. Por un lado, el Tratado de constitución de la Unión Europea, como Derecho primario, incorpora el principio a la disciplina del ejercicio del poder de gasto de los Estados y, por otro lado, los Reglamentos, como Derecho derivado, desarrollan el citado principio estableciendo deberes que, por el carácter de la norma, no han de ser objeto de trasposición al ordenamiento interno sino que son de obligado cumplimiento en todos sus extremos.
Los textos de carácter político tienen otro grado de vinculación. Siguiendo en esta cuestión a GARCÍA NOVOA7, se ha de recordar el carácter de reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno que tiene el Consejo Europeo. Desde este punto de vista el producto de este ente son acuerdos entre Estados cuya trascendencia no es en el ámbito del Derecho comunitario. Se trata de compromisos y declaraciones formuladas por los sujetos de la comunidad internacional que han de ser cumplidas siguiendo la doctrina del stoppel. En consecuencia, los Estados no han de ir en contra de sus propios actos sino que sus compromisos implican el desarrollo en su ordenamiento interno de disposiciones cuyo objeto sea su realización.
El principio de estabilidad presupuestaria se incorpora, por tanto, en nuestro ordenamiento a través del Derecho comunitario y el compromiso internacional. Sobre esta base se dictan la normativa interna que representan la LEP y la LOEP. Su promulgación supone -concretando si cabe la regulación europea- dar contenido al principio en el ordenamiento interno extendiendo su influencia a todo el sector público.
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TRANSFIGURACIÓN JURÍDICA DEL PRINCIPIO ECONÓMICO
La Ley 18/2001 enfatiza, en su Exposición de Motivos, la correlación entre política macroeconómica, política de estabilidad presupuestaria y crecimiento económico, fundamentando el establecimiento del principio de estabilidad presupuestaria en el desarrollo económico con los siguientes términos: “La experiencia observada en los años ochenta en algunos países de la OCDE, en los que la aplicación de programas estrictos de consolidación fiscal ha tenido efectos expansivos sobre el crecimiento económico, pone de manifiesto que es posible la coexistencia de un robusto crecimiento económico durante períodos de consolidación fiscal. Los mecanismos que permiten explicar este hecho son los menores costes del crédito, los efectos riqueza favorables al consumo y la generación de expectativas de reducción de impuestos futuros y de una mayor estabilidad. En definitiva, el equilibrio presupuestario va a ser la gran contribución de la política presupuestaria a la estabilidad macroeconómica que posibilita seguir desarrollando el verdadero potencial de crecimiento y de generación de empleo de la economía española y con ello avanzar en el proceso de convergencia real con los países más desarrollados”.
La estabilidad presupuestaria no se presenta por el legislador como un mecanismo para alcanzar los principios jurídicos que legitiman al gasto, en última instancia la equidad del gasto público (art. 31.2 de la CE)8, sino como el elemento base para el desarrollo económico, para un desarrollo técnico-económico aparentemente aséptico. Son ya numerosas las ocasiones en que el legislador justifica y fundamenta, en base a criterios de políticaeconómica, las decisiones que adopta; no estaría de más que los cimientos de sus decisiones lo fueran –al menos de manera más explícita- los valores y principios constitucionales que son los que, en definitiva, legitiman su actuar, legitiman la legalidad que preconiza. Así el legislador tributario y presupuestario, a la...
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