STS, 9 de Febrero de 2004
| Ponente | D. Francisco González Navarro |
| ECLI | ES:TS:2004:755 |
| Número de Recurso | 150/2002 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 9 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Febrero de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Sexta, de la Sala Tercera, del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados expresados al margen, el recurso Contencioso Administrativo nº 150/2002, interpuesto por doña Almudena , que actúa representada y dirigida técnicamente por el letrado Don César Pinto Cañón, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de doce de julio de dos mil dos, que desestimó el recurso interpuesto contra la resolución de 15 de marzo del 2002, del Jefe del Servicio fronterizo del Aeropuerto Madrid Barajas que denegó la entrada en España de la citada señora, ciudadana colombiana, por falta de visado. Como Administración demandada compareció la del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado
Por la representación procesal de doña Almudena , se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se le entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos suplicó a la Sala que declare contrario a derecho el acuerdo del Consejo de Ministros adoptado en su reunión del día 12 de julio de 2002.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a la Sala se dicte sentencia por la que desestime la pretensión de la parte recurrente, imponiéndole las costas.
Por Auto de fecha 13 de junio de 2003 por el que la Sala acordó fijar la cuantía del recurso como indeterminada.
Acordándose sustanciar este pleito por el trámite de conclusiones sucintas, se concedió a la partes intervinientes el término de diez días para que presentaran sus escritos, como así hicieron.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día VEINTIOCHO DE ENERO DE DOS MIL CUATRO, en cuyo acto tuvo lugar.
En este recurso contencioso-administrativo, que se ha tramitado ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo con el número 150/2002, doña Almudena , que actúa representada y dirigida técnicamente por el letrado don Cesar Pinto Cañón impugna el acuerdo del Consejo de Ministros de doce de julio del dos mil dos que desestimó el recurso interpuesto contra la resolución de 15 de marzo del 2002, del Jefe del Servicio fronterizo del Aeropuerto Madrid Barajas que denegó la entrada en España de la citada señora, ciudadana colombiana, por falta de visado.
El recurso se fundamenta exclusivamente en la pretendida nulidad de la Disposición adicional 6ª del Reglamento de Ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por Ley orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.
Dicho Reglamento fue aprobado por Real decreto 864/2001, de 20 de julio, y la invocada adicional sexta dispone lo siguiente:
Las resoluciones que dicten los órganos competentes de los Ministerios de Asuntos Exteriores, del Interior, y de Trabajo y Asuntos sociales, los Delegados del Gobierno y Subdelegados del Gobierno bajo la dependencia funcional de estos dos últimos Ministerios, con base en lo dispuesto en el presente Reglamento, sobre concesión o denegación de visados, exenciones de visado, prórrogas de estancia o permisos de residencia y permisos de trabajo, así como sobre sanciones gubernativas y expulsiones de extranjeros, pondrán fin a la vía administrativa, pudiendo interponerse contra éstas los recursos administrativos o jurisdiccionales legalmente previstos. Se exceptúan las resoluciones sobre solicitudes de prórroga del permiso de residencia, renovación y modificación del permiso de trabajo, y devolución, denegación de entrada y retorno, las cuales no agotan la vía administrativa. En uno y otro caso, los actos y resoluciones administrativas adoptados serán recurribles con arreglo a lo dispuesto en las leyes, siendo su régimen de ejecutividad el previsto con carácter general en la legislación vigente, salvo lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, para la tramitación de expediente de expulsión con carácter preferente
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La Resolución impugnada ha sido dictada por el Jefe del servicio del Puesto Fronterizo del Aeropuerto de Madrid Barajas, en virtud de la delegación conferida por el Delegado del Gobierno en Madrid, como consta en dicha Resolución, por lo que, según lo dispuesto en el artículo 13.4 de la Ley 30/92, se entiende dictada por éste órgano.
En esencia, lo que sostiene la parte actora es que, habida cuenta que las resoluciones sobre denegación de entrada y retorno no agotan la vía administrativa, lo que obliga a interponer recurso de alzada artes de acudir a la vía jurisdiccional contencioso-administrativo, se está impidiendo que, de manera directa e inmediata, se puedan solicitar al Juzgado o Tribunal competente, las medidas cautelares reguladas en los artículos 129 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de Jurisdicción contencioso-administrativa, con lo que se vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del extranjero al que se deniega su entrada en España y se acuerda su retorno al lugar de procedencia, en su vertiente de la facultad de ejercitar ante los órganos judiciales la pretensión de suspensión cautelar de la ejecución de dicho acto.
El cauce de impugnación de estas resoluciones, sigue diciendo el recurrente, hace inviable el examen de la pretensión suspensiva por el órgano judicial antes de llevarse a efecto la resolución. En consecuencia, concluye la parte actora, el precepto en cuestión es nulo, conforme al artículo 62.1 a) de la Ley 30/92, ya que es contrario al derecho fundamental de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución.
Pues bien, como recuerda ya la propia resolución impugnada, la Disposición Adicional Sexta del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000 divide las resoluciones administrativas que se dicten en su ámbito, en dos grupos, según pongan o no fin a la vía administrativa: a) Como resoluciones que ponen fin a la vía administrativa y que, por tanto, son susceptibles de recurso potestativo de reposición, o, directamente, de recurso contencioso- administrativo, están las resoluciones sobre concesión o denegación de visados, prórrogas de estancia o permisos de residencia y permisos de trabajo, así como sanciones gubernativas y expulsiones de extranjeros. b) En el segundo grupo, o sea en el de las resoluciones que agotan la vía administrativa, se encuentran las resoluciones de prórroga del permiso de residencia, renovación y modificación del permiso de trabajo y devolución, denegación de entrada y retorno, las cuales necesariamente deberán ser recurridas en alzadas, previamente a la interposición de recurso contencioso-administrativo, ex artículo 107.1 de la Ley 30/92.
Es indudable que, tanto el legislador como el Gobierno, están facultados para establecer en qué supuestos una resolución pone fin a la vía administrativa, y en cuales no, además de los supuestos generales en que la Ley procedimental así lo dispone, como claramente se desprende del artículo 109.d) de la Ley 30/92, en el que se previene que ponen fin a la vía administrativa "Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca", en el bien entendido que una regulación hecha por reglamento habrá de respetar, en todo caso, las previsiones que al respecto contenga la Ley para cuya ejecución se dicta. En el caso de la Ley orgánica 4/2000, tan solo el artículo 21 regula el régimen impugnatorio de los actos dictados en su aplicación, limitándose su apartado primero a disponer que: «Los actos y resoluciones administrativas adoptados en relación con los extranjeros serán recurribles con arreglo a los dispuesto en las leyes». Por su parte el segundo dispone que «El régimen de ejecutividad de los actos administrativos dictados en materia de extranjería será el previsto con carácter general en la legislación vigente, salvo lo dispuesto en esta Ley para la tramitación de expedientes de expulsión con carácter preferente». Queda pues claro que el reglamento podía establecer, sin el menor condicionamiento, qué actos ponen fin a la vía administrativa, y cuales no.
No hay base alguna para sostener que la determinación reglamentaria de un supuesto concreto en que una resolución pone fin a la vía administrativa, con la consecuencia de su previa y obligada impugnación mediante el recurso de alzada, vulnera ese derecho de acceso a la justicia, cuando es obvio que el previo recurso administrativo no impide dicho acceso, ni lo condiciona o limita de modo no razonable, teniendo en cuenta, además, que el recurso administrativo es, ante todo, una garantía del administrado, en tanto en cuanto permite que, de manera inmediata y extremadamente sencilla, la Administración pueda reconsiderar el acto que dictó, y en su caso, revocarlo. El establecimiento de un recurso previo administrativo no obstaculiza ni impide el acceso ulterior proceso judicial, ni supone una carga irrazonable o injustificada, sin que, en ninguna instancia o ámbito jurisdiccional, o en sede constitucional, se haya declarado o mantenido lo contrario.
Hay que añadir, además, que las mismas medidas cautelares que se pudieran adoptar en la vía contencioso-administrativa, pueden adoptarse, en su caso, en la vía administrativa de recurso, lo que refuerza la consideración de que esta última vía es una garantía para los interesados y no un obstáculo. Y dicha suspensión en vía administrativa, a diferencia de lo que se afirma en el recurso, no opera transcurrido un mes desde que se solicite por el recurrente, sino que puede ser acordada tanto de oficio como a instancia de parte inmediatamente. El transcurso de un mes desde la solicitud tan sólo opera a efectos de entender estimada dicha solicitud de suspensión, pero la Administración, como se dice, puede acordarla mucho antes, si se dieran las circunstancias previstas en el mencionado precepto.
Carente, por completo, de fundamento el presente recurso, la sentencia que debemos dictar en este proceso tiene que ser necesariamente desestimatoria de la pretensión de nulidad de la citada disposición adicional 6ª, lo que implica declarar ajustada a derecho el acuerdo del Consejo de Ministros cuya nulidad, por vía indirecta, también se pretendía.
En cuanto a las costas del presente recurso contencioso-administrativo, y de conformidad con lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción, no procede hacer especial pronunciamiento sobre las mismas al no apreciarse temeridad ni mala fe en la parte actora.
En virtud de lo expuesto,
Debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo formalizado por doña Almudena , ciudadana colombiana, que ha sido representada y defendida por el letrado don César Pinto Cañón, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de dos mil dos que desestimó el recurso interpuesto contra la resolución de 15 de marzo del 2002, del Jefe del servicio fronterizo del Aeropuerto de Barajas que denegó la entrada de la actora en España, por falta de visado.
Declaramos que la disposición adicional sexta del Real decreto reglamentario 864/2001, de 20 de julio es conforme al ordenamiento jurídico.
No hacemos especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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