La división de fincas rústicas después del RD 1093/1997: el caso de Castilla y León
| Autor | Juan Luis Hernández-Gil Mancha |
| Cargo | Notario |
| Páginas | 79 - 100 |
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INTRODUCCIÓN
La coexistencia en el ámbito del Estado español de diferentes órdenes competen-ciales legislativos condiciona la determinación del derecho aplicable en numerosas materias en las que el deslinde no es preciso. A ello hay que añadir la tendencia - cada vez más acusada- de utilizar los Reglamentos para regular cuestiones en las que el principio de reserva de ley debería ser respetado con mayor o menor claridad. Asimismo, la necesaria regulación uniforme y estatal del Registro de la Propiedad y el indispensable vehículo de formación de voluntad, control de legalidad y titulación de acceso al mismo que es la escritura pública, choca con el inconfesado prurito de la legislación autonómica de extender su ámbito, la cual, al socaire de dar empleo al instrumento registral para sus peculiares necesidades, transciende a reglamentarlo, aunque normalmente con acusada falta de rigor técnico.
Resumidamente: se tiende a emplear el Reglamento en vez de la Ley (para introducir sanciones, requisitos, condiciones que la propia ley no prevé) por la mayor facilidad con que se gesta; la Ley autonómica transgrede el constitucional principio de reparto de competencias legislativas y la Ley estatal hace lo propio con aquélla, por la tendencia expansiva que es consustancial a cada esfera; y, finalmente, en la regulación tangencial del Registro de la Propiedad se prescinde de las limitaciones técnicas y adjetivas que le son inherentes y, por lo general, sin reparar -quién sabe si intencionadamente- en el instrumento público y la realidad notarial. Y ni las sentencias del Tribunal Supremo ni las del Tribunal Constitucional son lo suficientemente uniformes como para que podamos extraer principios interpretativos de las cuestiones que se plantean a diario en el ámbito de esta problemática.
Este embarullado estado de cosas -fácilmente constatable en tantos y tantos supuestos- tiene una de sus más claras manifestaciones en la regulación de los actos de división de fincas rústicas (empleando una terminología genérica y clásica) .
Y de ese «barullo» particularizado en la división de fincas rústicas, van surgiendo interpretaciones de toda laya, muchas de las cuales se me antojan apresuradas e infantiles, si no capciosas o intencionadas. Tratar, -no sé si acertadamente- de dar la propia aproximándome lo más posible a la lógica del sistema, de los fines perseguidos y de las palabras empleadas al redactar las normas en juego. Empleando -en fin- la hermenéutica para, a través del análisis, llegar a una conclusión honesta; y no poniéndola al servicio de la conclusión predeterminada que queramos necesariamente justificar; prostitución ésta del procedimiento interpretativo que, como veremos, es asaz frecuente en las tesis de algunos autores.
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LA LEY DE MODERNIZACIÓN DE EXPLOTACIONES AGRARIAS
Como es bien sabido, contiene esta Ley la regulación actual de la materia que nos ocupa por referencia a las denominadas Unidades Mínimas de Cultivo, siendo, por lo demás, sus artículos 24 a 26 de aplicación plena, lo que implica (como reconoce, por ejemplo, el Informe n° 733/97 de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León), que sea ésta «materia sujeta al derecho Civil respecto del cual tiene competencia exclusiva la Administración del Estado», y que vienen a sustituir en este aspecto a la antigua Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.
No es mi propósito entrar en estas notas a analizar los múltiples y variados aspectos confusos que presenta la, aparentemente, sencilla y clara redacción de los citados artículos 24 a 26 de la Ley de Modernización. Dejaremos esto para otra ocasión.
Únicamente recordaré que el artículo 24 contiene la sanción de nulidad (en principio -y aparentemente- absoluta, radical, civil y administrativa) de los actos de división de fincas rústicas de los que surjan parcelas inferiores a las Unidades Mínimas de Cultivo. Tampoco entraré en la controvertida vigencia de la Orden ministerial de 1958 para la determinación de la superficie mínima a falta de normativa autonómica concreta; me remito a los numerosos trabajos publicados sobre la materia.
El artículo 25 de la Ley de Modernización prevé una serie de excepciones (también de compleja interpretación), que Corral Dueñas -en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario y registrad núm, 657, pág. 877- resume en «disposición en favor de propietarios colindantes, la edificación o construcción permanente con la licencia debida, el acceso a la propiedad de los arrendatarios y la expropiación forzosa» y cuyo análisis también dejaré para otro momento.
Por último, el artículo 26 del mismo texto prevé una serie de datos de necesaria constancia registral de fincas rústicas (si es de secano o regadío, su superficie -recordemos los arts. 9 LH y 51 RH-, y la advertencia de que su divisibilidad esté supeditada al respeto de la Unidad Mínima de Cultivo, sin perjuicio de los derechos adquiridos por el adquirente de buena fe -conforme al art. 34 LH-).
El esquema legal es sencillo en principio, pues toda división que respete la Unidad Mínima de Cultivo o se encuentre comprendida en uno de los supuestos excepcionales contemplados por el artículo 25 no es nula; o sea, es válida. Y, si es válida, será inscribible en el Registro de la Propiedad: sin más. (A mi modo de entender -y a pesar de que ello no es pacífico entre los autores-, deberá recabarse -siempre- la licencia municipal de segregación o la declaración de innecesariedad de la misma: pero la justificación de este aserto excede del propósito de estas notas). Y lo que es inscribible lo será de acuerdo y cumpliendo con las habituales -las de siempre- normas y principios hipotecarios: también sin más.
Distinto será el caso de ciertas divisiones que, sin estar meridianamente amparadas por la legalidad de los artículos 24 y 25, sin embargo revisten una serie de características que nos inducen a los profesionales del derecho vivo (fundamentalmente, en esta materia, Notarios y Registradores) a plantearnos si cabría predicar para ellos una sanción distinta de la nulidad radical. Entiendo que, con respecto a estos actos a los que me refiero, hay que rehuir la aplicación simple del silogismo que he expuesto en el párrafo anterior (ya sea en sentido positivo o «a sensu contrario»); como tampoco cabe articular su inscripción desde los clásicos principios y normas hipotecarias. Las nuevas necesidades de protección del agro frente al antieconómico fraccionamiento y/o los riesgos siempre acechantes de la urbanización ilegal o la construcción fuera de ordenación reclaman una normativa registral cautelosa aplicable a esos supuestos dudosamente excepcionales distinta de la sanción de nulidad y, evidentemente, un control por parte de la autoridad urbanística competente.
Éste es, a mi juicio, el propósito del RD. 1093/1997; fundamentalmente de sus artículos 79 y 80. De todas formas, he de reconocer que no es sencilla la fusión de estos preceptos con mi criterio. Intentaré explicarlo -y justificarlo- en estas notas de la forma más clara posible.
III.-ELRD 1093/1997
El Real Decreto 1093/1997 de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística (frente a cuya compleja y eterna rúbrica, ha hecho fortuna -sobre todo entre los Registradores de la Propiedad- la más breve aunque quizá pretenciosa de «Reglamento Urbanístico»), entra a regular la materia que nos ocupa desde la óptica registral.
Parte este Real Decreto (y así lo expresa en su «Exposición de Motivos») de que su «contenido es exclusivamente registral, por lo que en cuanto normas hipotecarias (jurídico-privadas) están llamadas a tener una pervivencia independiente de las vicisitudes de las normas sobre urbanismo» Quizá los problemas que plantea su aplicación deriven de esta finalidad tan «exclusiva» (centrarse en la materia registral que es competencia estatal), ya que al regular las vías de acceso de los actos jurídicos inscribibles al Registro no se debería haber prestado tan poca atención a la escritura pública, que es la faceta complementaria y previa al acceso al Registro. Encuentro en el Real Decreto un cierto desinterés por la problemática notarial. Mientras que es conspicuo en la materia que específicamente atrae su interés, sólo «de pasada», (como con displicencia), regula aspectos relativos al otorgamiento de los actos de naturaleza urbanística o, en general, inmobiliarios, siendo así que es en la mayoría de los casos en las Notarias donde se gestan, forman, informan, asesoran, resuelven los problemas puntuales y se da a luz a los citados actos, a la voluntad y a las fincas. Ello es incontrovertible en las Notarias de pequeños núcleos urbanos, donde el nivel de asesoramiento municipal en la materia urbanística es pésimo, por no decir inexistente. Y es en estas zonas donde las cuestiones objeto de este estudio se producen con mayor habitualidad, virulencia y riesgo de fraude. Y también es en ellas donde más suele padecer la riqueza ecológica, paisajística, arqueológica, urbanística, etc.
Como reconoce García García (Derecho inmobiliario registra! o hipotecario, Tomo V, Urbanismo y Registro, Ed. Cívitas, pág. 575), «el reglamento... contiene... dos preceptos de difícil explicación y encaje en la total legislación vigente sobre la materia de parcelaciones urbanas y rústicas, que son los artículos 79 y 80».
En efecto, no se puede decir que estas dos normas sean un ejemplo de claridad. Y, precisamente, por esa falta de claridad es por lo que el intérprete debe trabajar duro para dar un sentido coherente a las mismas, evitando, en lo posible, el desplazamiento del resultado de la exégesis a instancias distintas y posteriores que hacen el proceso interminable e inseguro para el administrado; evitando (sin tanta paráfrasis), dar la interpretación que permita al exégeta «quitarse el muerto -la responsabilidad urbanística-...
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