Los diversos registros administrativos en la legislacion urbanistica
| Autor | Jose Antonio Ramos Medrano |
| Cargo | Técnico de Administración General - Ayuntamiento de Madrid |
No son muy frecuentes los estudios que se han realizado sobre los diversos registros administrativos previstos en las distintas normas urbanísticas ya que se considera que es un tema organizativo interno de la propia Administración sin demasiada trascendencia para las personas que actúan en este ámbito. Sin duda la tradicional distinción entre registros jurídicos y registros administrativos ha influido en la escasa atención prestada por la doctrina a estos últimos, debiendo añadirse también que ha sido la propia Administración la que en muchas ocasiones no ha dado cumplimiento a las previsiones legales que preveían su establecimiento.
A pesar de estos inconvenientes hay que destacar que el estudio de estos registros permite, en primer lugar, conocer las líneas fundamentales de cada legislación, ya que es muy frecuente que para aplicar las principales novedades que establece cada norma se prevea la existencia de un registro que facilite el trabajo de la Administración, tal y como sucedió con los registros de transferencias de aprovechamiento y de solares y terrenos sin urbanizar en la Ley de Reforma de 1990 y su posterior TRLS de 1992, el registro de convenios urbanísticos en la Ley Foral de Navarra o el de programas y Agrupaciones de Interés Urbanístico en la Ley de Valencia reguladora de la actividad urbanística de 1994.
En segundo lugar el análisis de estos registros permite obtener una visión global de las distintas figuras jurídicas que existen en el ámbito urbanístico dado el gran número de registros que se han establecido al amparo de las leyes que dictan las Comunidades Autónomas, leyes que, dicho sea de paso, son una especie de refundición entre los esquemas y planteamientos de la legislación estatal y las importantes novedades introducidas por la Ley valenciana de 15 de noviembre de 1994 (Ref.). De esta forma, los programas para el desarrollo de actuaciones integradas, la inspección técnica de edificios, los convenios urbanísticos, la ejecución forzosa como sistema de actuación, los proyectos de interés supramunicipal o la obligación de construir un determinado porcentaje de viviendas de protección pública, por citar sólo los más destacados, son elementos que se recogen en casi todas las normas que van apareciendo.
La finalidad principal de los registros urbanísticos es la de dotar de transparencia y publicidad a la actuación urbanística y posibilitar una participación y control de los ciudadanos tanto de los instrumentos de ordenación como de gestión, así como la de facilitar la actuación administrativa en el ejercicio de sus funciones y, en general, la seguridad de los distintos agentes que intervienen. Por ello es cierto que no se dan las características propias de los registros jurídicos entendidos como creadores de situaciones jurídicas que gozan de la salvaguarda de los tribunales (Ref.). No obstante, resulta difícil señalar unas características comunes aplicables a todos estos registros ya que en muchos casos se trata simplemente de un archivo administrativo, pero otros tienen un mayor alcance, como por ejemplo en materia de aprovechamiento urbanístico o en la inscripción constitutiva de las entidades urbanísticas colaboradoras.
En la legislación urbanística dictada hasta el momento por las Comunidades Autónomas podemos encontrar las siguientes figuras:
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Registro de planeamiento (Navarra y Madrid).
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De bienes y elementos catalogados (Castilla-La Mancha, Canarias y Madrid).
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De programas y Agrupaciones de Interés Urbanístico (Valencia y Castilla-La Mancha).
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De Convenios urbanísticos (Navarra, Canarias, Madrid).
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De Entidades urbanísticas colaboradoras (previsto en casi todas las normas salvo alguna excepción como Navarra).
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De urbanismo (Castilla y León).
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De Transferencias de Aprovechamiento Urbanístico (Navarra, Galicia, y aquellas Comunidades que aceptan como propio el Derecho urbanístico estatal hasta tanto dicten su propia normativa: Asturias, Extremadura, Andalucía).
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De bienes sujetos a derecho de tanteo y retracto (Castilla-La Mancha y Madrid).
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De solares, terrenos o inmuebles en situación de venta forzosa (Murcia, Cataluña, Aragón, La Rioja, Castilla y León, Galicia, Cantabria y todas las que aceptan como propio el Derecho estatal).
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De Suelos de Urbanización prioritaria (Cataluña).
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De Explotación del Patrimonio Público del Suelo (Canarias y Madrid).
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Y aunque no lo establezcan las leyes, el registro de bienes sujetos a Inspección Técnica de Edificios.
A pesar de esta variedad puede realizarse una clasificación entre registros de publicidad normativa (de planeamiento, bienes catalogados, programas de actuación, convenios urbanísticos y entidades urbanísticas colaboradoras, que podrían estar todos ellos englobados en un único registro de urbanismo) y registros que sirven de instrumentos de gestión para facilitar y controlar la actividad urbanística (de transferencias de aprovechamiento, de solares, de suelos de urbanización prioritaria, de bienes sujetos a tanteo y retracto, de explotación del patrimonio público de suelo y de inmuebles sometidos a inspección técnica).
También pueden ser clasificados según la Administración responsable del mismos, ya sea la consejería competente de la Comunidad Autónoma, el Ayuntamiento o incluso el Cabildo Insular.
La publicidad de los instrumentos de ordenación urbanística ha sido siempre uno de los puntos débiles de nuestra legislación que en parte viene motivado por la complejidad de estos documentos que no sólo incluyen las normas urbanísticas sino también otra documentación como la memoria -que inicialmente no tenía carácter vinculante-, los planos, el estudio económico-financiero y el programa de actuación -a pesar de que este documento se está separando actualmente de la ordenación general-. Por ello, desde la Ley del Suelo del 56 el sistema se había centrado en la exigencia de publicar únicamente el acuerdo de aprobación, en la obligación de que en cada Ayuntamiento existiera un ejemplar completo de cada plan para que pudiera ser consultado por los ciudadanos y en el reconocimiento del derecho a obtener contestación escrita del Ayuntamiento sobre el régimen aplicable a una finca o sector, la tradicional cédula urbanística.
La doctrina y la jurisprudencia habían señalado una serie de objeciones a este sistema ya que, por el carácter normativo del planeamiento, debía ser objeto de publicación al tratarse de auténticas normas jurídicas que exigen su publicación oficial, motivo por el cual la Ley de Bases de Régimen Local exigió, en su artículo 70.2, la necesidad de publicar no sólo el acuerdo de aprobación sino también las normas de los planes de urbanismo. Pese a ello no queda solucionado del todo este tema, ya que esta LBRL no puede obligar a las Comunidades Autónomas cuando aprueban los planes municipales y éstas se limitan a publicar únicamente el acuerdo de aprobación en el Boletín de la Comunidad, correspondiendo a los Ayuntamientos el deber de publicar las normas en el Boletín Oficial de la Provincia, pero siguen sin publicarse los planos y el resto de documentación que forman también parte de los planes.
Por ello no es de extrañar que el documento de recomendaciones de avance normativo elaborado por el comité de expertos en el año 1994, conocido con el nombre de Documento Salamanca, señalase la necesidad de superar este problema y proponía la creación de "registros públicos de Planeamiento General (y de los correspondientes Programas Plurianuales de Actuación) en el Ayuntamiento, Comunidad Autónoma y Administración General del Estado, registros que en los dos primeros casos incorporarían igualmente el planeamiento de desarrollo".
Conviene destacar que lo importante no es tanto la publicación de los instrumentos de ordenación sino que sean públicos (el art. 9 de la CE habla de publicidad de las normas y también habla de publicidad el artículo 52 LRJPAC), por ello la creación de un registro de planeamiento en la consejería competente de la Comunidad Autónoma, en el que estén a disposición del público todos los planes de los distintos municipios de la citada Comunidad, es una garantía para dotar de publicidad a todos los instrumentos de ordenación aprobados (Ref.).
Hay que tener en cuenta que si bien todos los municipios tienen la obligación legal de remitir a la Comunidad Autónoma un documento de los planes de ordenación y de los acuerdos que adopten, ello no supone la obligación para éstas de llevar un registro público de los mismos, ya que muchas Comunidades se limitan a utilizar esa documentación para su propio uso sin disponer de un sistema de publicidad para su consulta por los interesados.
Como datos destacables de estos registros que han sido creados en algunas Comunidades Autónomas pueden señalarse lo dispuesto en la Ley Foral de Navarra que alude a la certificación del contenido del planeamiento concreto, expedida por funcionario habilitado al efecto, como único medio de acreditar fehacientemente el contenido del planeamiento (art. 131.3), o la previsión de la Ley de Madrid de procurar facilitar al máximo el acceso y el conocimiento del contenido de los planes de ordenación urbana por medios y procedimientos informáticos y telemáticos, así como de...
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