STS, 28 de Mayo de 2002
| Ponente | D. JAIME ROUANET MOSCARDO |
| ECLI | ES:TS:2002:3805 |
| Número de Recurso | 815/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 28 de Mayo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de dos mil dos.
Visto el presente recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil MANUFACTURAS TEBA S.A. (en adelante, TEBA), representada por la Procuradora Doña Inmaculada Gail López y asistida de la Letrada Doña María del Carmen Robles Díaz, contra la sentencia dictada, con fecha 31 de mayo de 1996, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Andalucía en la sede de Málaga, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1628/1993 promovido contra el Decreto número 228 de la DIPUTACION PROVINCIAL DE MALAGA -que ha comparecido en este recurso, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta y la dirección técnico jurídica del Letrado Don Francisco González Palma- por el que se había denegado el recurso de reposición deducido contra la liquidación del Impuesto de Actividades Económicas, IAE, del ejercicio de 1992; recurso de casación en el que, asimismo, ha comparecido, como parte co-recurrida, el AYUNTAMIENTO DE CAMPILLOS, bajo la representación procesal del Procurador Don Ramiro Reynolds de Miguel y la dirección técnico jurídica del Letrado Don Ignacio Marqués Falgueras.
En la indicada fecha de 31 de mayo de 1996, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la sede de Málaga dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1628/1993, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin costas".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de TEBA S.A. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las representaciones procesales del AYUNTAMIENTO DE CAMPILLOS y de la DIPUTACION PROVINCIAL DE MALAGA, en su calidad de partes recurridas, sus oportunos escritos de oposición, se señaló, para votación y fallo, la audiencia del día 21 de mayo de 2002, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
En el presente caso de autos se cuestiona la validez de la liquidación del IAE, correspondiente al ejercicio del año 1992, practicada a la entidad mercantil recurrente, TEBA S.A., en razón a que (en el único extremo o punto a que se contrae, en definitiva, el presente recurso casacional) la misma entiende que la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Campillos, en que la exacción se funda y encuentra su habilitación, es nula de pleno de derecho, por no haberse publicado en el pertinente Boletín Oficial con anterioridad a la fecha indicada preceptivamente por la Ley.
Nos encontramos, pues, ante lo que, en la instancia, ha sido lo que se denomina un "recurso indirecto" (que ha determinado que, en esta casación, la única materia objeto de controversia sea, precisa y correctamente, la virtualidad jurídica, o no, de la comentada Ordenanza reguladora del IAE girado).
En el exclusivo aspecto acabado de comentar, la sentencia de instancia viene a manifestar que, en este caso, se impugnan las Ordenanzas Fiscales que establecían tanto el IAE en el ámbito local como el recargo provincial del mismo a favor de la Diputación, y puntualiza, dentro del marco del comentado recurso indirecto, que los motivos impugnatorios de la primera de las citadas Ordenanzas son dos: En primer lugar, la "falta de publicación" de la misma, imputación que no puede prosperar porque consta su publicación íntegra, con su anexo de callejero, en el Boletín Oficial de la Provincia de 13 de agosto de 1992, tras la pertinente tramitación de los expedientes de aprobación del tributo, de su exposición pública y de su publicación definitiva; y, en segundo lugar (sin trascendencia ya para lo que interesa en esta vía casacional), la falta de Estudio Económico Jurídico justificativo de la Ordenanza y la omisión del procedimiento legalmente previsto para su aprobación (defectos formales, los citados, que -según la sentencia- no pueden ser objeto de impugnación en un recurso indirecto como el de autos).
Y añade -la sentencia, se entiende- que no se infringen los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales del artículo 9 de la Constitución, CE (a pesar de que la recurrente arguye que se vió obligada a presentar su declaración de alta antes de conocer los coeficientes de población, los índices de situación y los recargos provinciales, que fueron aprobados y publicados con posterioridad), porque, aparte de no apreciarse retroactividad (ya que la Disposición Transitoria Tercera.1 de la Ley 39/1988 dispuso que el IAE comenzaría a exigirse a partir del 1 de enero de 1992), fueron precisamente los artículos 88 y 89 de dicha Ley los que establecieron los límites máximos del coeficiente y del índice y su artículo 124 el del recargo provincial (y, por tanto, la contribuyente conocía con anterioridad al devengo del Impuesto hasta donde podían llegar estos factores de la deuda tributaria).
El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), y del artículo 5.4 de la CE, se funda en los siguientes y respectivos dos motivos de impugnación:
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Infracción de los artículos 1.2 del Código Civil, CC, y 51.2 y 3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la Disposición Adicional 19.3 de la Ley 19/1991, del IRPF (que sustituyó los párrafos segundo y tercero de apartado 1 de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 39/1988, en la redacción dada por la Ley 6/1991, por uno nuevo con la siguiente redacción: "Con efectos exclusivos para el período impositivo de 1992 y en orden a la exacción del IAE que se devenga el 1 de enero de ese año, las Ordenanzas fiscales por las que, al amparo de lo previsto en los artículos 88, 89 y 124, se fije el coeficiente de incremento, las escalas de índices de situación y el recargo provincial que hayan de ser aplicados en el referido período, deberán publicarse, en los términos previstos en el artículos 17.4 de la presente Ley, antes del 1 de julio de dicho año ... "), porque, (a), dicha Ordenanza se publicó en el BOP de 13 de agosto de 1992, es decir, fuera del plazo autorizado por la citada Ley 18/1991 (obviándose, así, el mandato legal especificado en la misma e infringiéndose, consecuentemente, el artículo 62.1.e de la Ley 30/1992, con la derivada nulidad de pleno de derecho del acto administrativo basado en la referida Ordenanza -excedente, por razón del tiempo, de su respectiva habilitación legal-); (b), la sentencia de instancia, sin embargo, declara que no puede prosperar el motivo impugnatorio de la "falta de publicación de la Ordenanza" (sic) pues consta su publicación íntegra, con su anexo de callejero, el día 16 (sic) de agosto de 1992, tras la pertinente tramitación de los expedientes de aprobación del tributo, de su exposición pública y de su publicación definitiva", y ha incurrido, por tanto, en un claro error, pues la recurrente nunca ha cuestionado el incumplimiento del trámite de publicación de la Ordenanza local sino su publicación fuera del plazo de caducidad fijado en la Ley 18/1991 (como se intentó precisar en el recurso de aclaración de la sentencia aquí objeto de recurso); (c), en el presente supuesto, el incumplimiento del plazo de publicación de la Ordenanza establecido por la Ley -el 1 de julio de 1992- era esencial, en cuanto se refiere a una disposición normativa que debe regir la cuota de tributo de ese mismo año (siendo así, además, que el plazo del cómputo del derecho de 'opción' -el previsto en la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 1172/1991, de 26 de julio, regulador de la gestión del IAE- comenzaba el mismo 1 de julio de 1992 y terminaba el siguiente 1 de agosto, y, por tanto, la publicación de la Ordenanza el 13 de agosto de ese año 1992, es decir, después de la fecha del 1 de julio y después del comentado mes para ejercitar el citado derecho de opción, priva radicalmente de tal derecho); y, (d), la Disposición Adicional 19.3 de la Ley 18/1991 tiene un carácter especialísimo y una suma importancia, en tanto que, con su habilitación, contraviene los principios del devengo y de la seguridad jurídica, permitiendo a las Corporaciones locales que publiquen sus respectivas Ordenanzas hasta seis meses después de la entrada en vigor del nuevo tributo, el 1 de enero de 1992 -en contra de la jerarquía normativa-.
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Infracción de los artículos antes citados y de los principios de jerarquía normativa, seguridad jurídica e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (artículo 9 de la CE), por la gravedad de la desobediencia a una norma con rango de Ley por una Ordenanza fiscal -creando una situación de indefensión jurídica-.
Las partes recurridas vienen a contraargüir, en síntesis, que, (a), la publicación extemporánea de la Ordenanza del IAE del Ayuntamiento de Campillos, en cuanto problema de índole formal (no material ni infractor de la norma de remisión en su ámbito sustantivo -único susceptible, éste último aspecto, de análisis en un recurso indirecto-), no se sanciona con invalidez en las Leyes 39/1988, 7/1985 y 18/1991, ni en los RD Legislativo 781/1986 y RD 2568/1986, ROF, y únicamente en el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 y 49 de la LPA de 1958 se hace referencia a que la realización de actuaciones fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo (reputándose, en caso contrario, como es el de autos, como mera irregularidad no invalidante, que no ha vulnerado en este caso ningún trámite esencial, ya que la naturaleza del plazo, 1 de julio de 1992, no ha generado indefensión a la recurrente, quien ya conocía el texto de la Ordenanza desde la publicación de su aprobación inicial y la información pública de la misma - texto que luego constituyó el definitivo, al no tenerse en cuenta las alegaciones formuladas contra el primero por la interesada-); y, (b), aun en el supuesto de que la publicación fuera de plazo de la Ordenanza afectase a su validez con anulabilidad, tal conclusión no podría determinar la estimación del recurso de casación, pues en la impugnación de carácter indirecto de disposiciones generales no caben alegaciones de vicios de anulabilidad ni de irregularidades de procedimiento o de defectos formales.
No obstante estos últimos argumentos, coincidentes, en esencia, con los de la sentencia recurrida, procede estimar el presente recurso de casación, con la consecuente anulación del acto liquidatorio del IAE del ejercicio de año 1992 cuestionado, porque, si bien, efectivamente, según reiterada doctrina de esta Sección y Sala -vgr., y entre muchas más, las sentencias de 2 de julio de 1992, 4 de mayo de 1993, 9 de enero y 16 de junio de 1997, 21 de enero y 6 de marzo de 1999 y 1 de julio de 2000-, no puede llegarse a la nulidad de una disposición reglamentaria, como es una Ordenanza fiscal, por la simple vía de un recurso indirecto, con fundamento, exclusivamente, en un defecto formal, ya que, "en el ámbito de los recursos indirectos, no cabe fundar la pretendida ilegalidad de las disposiciones generales que se reputen contrarias a derecho en las meras disconformidades, omisiones o defectos formales que las mismas puedan presentar" (de modo que los incumplimientos formales en la elaboración de dichas disposiciones "no son aptos para fundamentar un recurso contra las mismas a través de sus actos de aplicación"), lo cierto es que, en este caso, la extemporaneidad de la Ordenanza no es un simple defecto formal, pues, como esta misma Sección y Sala tiene declarado en la sentencia de 27 de febrero de 1999 (referente a un caso semejante al de estos autos, en el que se hace mención a la Ordenanza fiscal del IAE y a su recargo provincial), el incumplimiento del plazo señalado en la Disposición Adicional 19.3 de la Ley 18/1991 quebranta la doctrina jurisprudencial en materia de retroactividad, en tanto en cuanto, (a), la Ley 39/1988 estableció en su Disposición Transitoria Tercera que el IAE comenzaría a exigirse en todo el territorio nacional a partir del 1 de enero de 1991 y que, en su caso, y para que pudieran surtir efectos a partir del 1 de enero de 1992, los Ayuntamientos deberían fijar, antes de esa fecha, los coeficientes e índices a aplicar sobre las cuotas mínimas contenidas en las Tarifas del Impuesto, y, asimismo, los recargos que establezcan las Diputaciones Provinciales sobre las referidas cuotas, que debieran surtir efectos a partir del 1 de enero de 1992, serían fijados antes de esa fecha; (b), la Ley 6/1991, de 11 de marzo, en su artículo 6, trasladó la fecha del 1 de enero de 1991 a la del 1 de enero de 1992; (c), dicha modificación tuvo una vida efímera, pues, casi inmediatamente, se publicó la ya antes comentada Ley 18/1991, que, en su Disposición Adicional 19.3 reformó la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 39/1988 en el sentido, esencialmente, de que las Ordenanzas fiscales deberían publicarse antes del 1 de julio de 1992 (lo cual implica que se está ante una retroactividad admitida por la propia Ley -derivada de la aplicación de la Ordenanza a las relaciones tributarias generadas durante el semestre anterior-, que se considera como de las llamadas de segundo grado, al referirse a las relaciones nacidas y aun no satisfechas o extinguidas -a diferencia de la retroactividad de primer grado, absolutamente prohibida por el artículo 9.3 de la CE, que se ciñe y contrae a las relaciones ya desenvueltas y extinguidas bajo el régimen jurídico anterior-); y, (d), es obvio, pues, que, publicada la Ordenanza fiscal el 13 de agosto de 1992, el Ayuntamiento ejerció su potestad reglamentaria fuera del plazo de caducidad tantas veces mencionado dentro del cual podía hacerlo, y tal esencial retraso implica que dicha Ordenanza no pueda considerarse como perfectamente adecuada a derecho, en cuanto que la comentada fijación del citado plazo, con el tenor imperativo del verbo "deberán", constituye una "condictio iuris" de la disposición, impuesta por el legislador en aras del principio de seguridad jurídica -ex artículo 9.3 de la CE-, con el fin de que los interesados no se vean sorprendidos por una imprevista o súbita fijación del IAE que no les permita estudiar con la necesaria previsión las consecuencias de su implantación en sus empresas.
En consecuencia, ante la inadecuación e ineficacia -por extemporaneidad- de la Ordenanza fiscal, debe declararse la nulidad de la liquidación del IAE del ejercicio de 1992 (incluído, obviamente, el recargo provincial del mismo).
Procediendo, por tanto, la estimación del presente recurso de casación, no ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso casacional, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.2 de la LJCA (versión del año 1992).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando, como estimamos, el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil MANUFACTURAS TEBA S.A. contra la sentencia dictada, con fecha 31 de mayo de 1996, en el recurso contencioso administrativo número 1628/1993, por la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la sede de Málaga, debemos casarla y la anulamos, y, en su lugar, estimando el citado recurso contencioso administrativo, declaramos la nulidad de la liquidación del IAE del ejercicio del año 1992 y de su recargo provincial, objeto de controversia.
No ha lugar a hacer pronunciamiento alguno sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso casacional.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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