STS, 5 de Junio de 2006
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2006:3454 |
| Número de Recurso | 4443/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Junio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Junio de dos mil seis.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 4443/2000, interpuesto por don Pedro Francisco, representado por la Procuradora doña Isabel Juliá Corujo, contra la Sentencia dictada el 3 de abril de 2000 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso 89/1999 sobre imposición de sanción disciplinaria de separación del servicio.
Se ha personado, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN, representada por el Abogado del Estado.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLAMOS
Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Pedro Francisco, contra la Resolución del Ministerio del Interior de fecha 26 de febrero de 1.999, que le sancionó, como autor de una falta muy grave, con separación del servicio, confirmamos dicha resolución como ajustada a Derecho. Sin hacer expresa imposición de costas".
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación doña Isabel Juliá Corujo, en representación de don Pedro Francisco. En el escrito de interposición, presentado el 15 de junio de 2000, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) con estimación íntegra del mismo motive y case la meritada Sentencia por contravenir gravemente el ordenamiento jurídico aplicable".
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 4 de marzo de 2002, se dio traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalizara su oposición, lo que verificó por escrito, presentado el 18 de marzo de 2002, en el que solicitó la desestimación del recurso.
Mediante providencia de 6 de abril de 2006 se señaló para votación y fallo del recurso el 31 de mayo de 2006, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala
El Ministro del Interior, por resolución de 26 de febrero de 1999, acordó la separación del servicio de don Pedro Francisco, Inspector-Jefe del Cuerpo Nacional de Policía. La razón que condujo a que se le aplicase esa sanción, tras el correspondiente expediente disciplinario, estriba en que el Sr. Pedro Francisco había sido condenado por Sentencia del Juzgado de lo Penal nº 14 de los de Barcelona de 28 de julio de 1995 , confirmada por la de la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de 15 de enero de 1996 , a seis meses de arresto mayor con las accesorias de suspensión de cargo público y derecho de sufragio durante ese tiempo como autor de un delito de amenazas condicionales con la agravante de prevalerse del cargo que ocupaba. Por tanto, dándose el supuesto tipificado como falta muy grave por el artículo 27.3 b) de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad --cualquier conducta constitutiva de delito doloso--, la resolución recurrida en la instancia le sancionó con la separación del servicio conforme al artículo 28.1.1 a) de ese mismo texto legal .
Los hechos por los que fue condenado sucedieron en 1988 y consistieron en la remisión de tres cartas anónimas al propietario de un colegio de Barcelona, a la secretaria y a un profesor del mismo reclamando ocho millones de pesetas a cambio de no relacionar ese centro con abusos a menores. Con las cartas acompañaba recortes de prensa sobre encarcelamientos o procesamientos de directores o profesores de centros de enseñanza por esas causas. El Sr. Pedro Francisco había conocido en 1986 al propietario del colegio y a su esposa cuando acudieron a la comisaría a presentar una denuncia. Explica la Sentencia de 28 de julio de 1995 que trabaron amistad y mantuvieron relaciones comerciales. También dice que, por ese motivo, el dueño del colegio y su esposa pusieron en conocimiento del Sr. Pedro Francisco las amenazas y que éste se quedó con las cartas comprometiéndose a investigar el asunto. No obstante, la esposa del director conservó fotocopia de ellas y el 2 de julio de 1993 presentó denuncia en Comisaría por estos hechos. La Sentencia deja constancia de que no se llegó a pagar ninguna cantidad.
La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo del Sr. Pedro Francisco quien, en la demanda, sostenía que la resolución ministerial era contraria a Derecho porque se había dictado cuando el expediente había caducado, porque infringía los principios non bis in idem y de proporcionalidad y porque no motivaba la sanción habida cuenta de que la Ley prevé para las faltas muy graves la separación del servicio y la suspensión de tres a seis años, falta de motivación especialmente significativa desde el momento en que la resolución se había apartado de la propuesta del Instructor, que contemplaba la sanción de suspensión por seis años.
La Sentencia de la Audiencia Nacional rechaza que se hubiera producido la caducidad del expediente. Tras repasar los preceptos de posible aplicación, indica que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, solamente contempla la caducidad en su articulo 92 y para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (1); que no es aplicable el Real Decreto 1389/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, cuyo artículo 20.6 prevé el inicio del cómputo de caducidad del artículo 43.4 de la Ley 30/1992 si transcurren seis meses desde el inicio del expediente sin que haya recaido resolución, pues su artículo 1.3 excluye su aplicabilidad, incluso a título supletorio, al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad disciplinaria sobre el personal a su servicio (2); que el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado , no establece un plazo máximo para la resolución (3); que no se puede tener en cuenta el artículo 43.4 de la Ley 30/1992 , en su redacción original, porque su disposición adicional octava excluye la aplicación de la misma a los procedimientos disciplinarios de los funcionarios (4); y que la disposición adicional tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo , no deroga la citada disposición adicional octava de la Ley 30/1992 , sino que se limita a establecer un sistema de aplicación subsidiaria (5).
Rechaza, igualmente, que se haya infringido el principio non bis in idem desde el momento en que la relación de sujeción especial puede dar lugar a la concurrencia de dos sanciones distintas por los mismos hechos si infringen prohibiciones establecidas por ordenamientos diferentes (penal y administrativo). Además, observa que la condición de miembro del Cuerpo Nacional de Policía no forma parte del tipo delictivo por el que fue condenado el recurrente. Y recuerda que la Ley Orgánica 2/1986 contempla expresamente (artículos 8.3 y 19.1 ) la incoación de expediente disciplinario por hechos sometidos a proceso penal.
Por lo demás, a la vista de los criterios de graduación de las sanciones previstos por el artículo 13 del Real Decreto 884/1989, de 14 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía , entre los que figura la trascendencia del hecho para la seguridad ciudadana y considerando su relación con la confianza que los ciudadanos han de tener en quienes tienen el deber de protegerles, entiende proporcionada la sanción impuesta. No considera óbice a ello que la Sentencia penal considerara como agravante su condición de inspector de Policía, ni el expediente personal del recurrente ni que la propuesta del Instructor fuera de seis años de suspensión. Por el contrario, considera proporcionada la separación del servicio y también encuentra justificada en este punto la resolución, pues en ella se valoran la naturaleza de la conducta y el conjunto de circunstancias concurrentes, en particular "el grave demérito que hechos como los protagonizados por el demandante conllevan para la imagen de crédito y prestigio de la institución a la que pertenece", razonamiento que la Sala de instancia comparte. Finalmente, recuerda que la propuesta del Instructor no es vinculante más allá del relato de los hechos y que no se dan los supuestos necesarios para que se pueda hablar de reformatio in peius.
Son tres los motivos de casación que aduce el Sr. Pedro Francisco. El primero de ellos reprocha a la Sentencia no haber justificado la procedencia de la sanción de separación del servicio finalmente impuesta frente a la de suspensión por seis años que propuso el Instructor [ artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción ]. Los otros dos [apartado d) de la Ley de la Jurisdicción] afirman, respectivamente, la infracción del artículo 43.4 de la Ley 30/1992 por no haber apreciado la Sala de instancia la caducidad del expediente y la del artículo 28.1.1 de la Ley Orgánica 2/1986 en relación con el artículo 13 del Reglamento Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía , por vulnerar el principio de proporcionalidad en la aplicación de la sanción.
El Abogado del Estado, por su parte, sostiene que la Sentencia razona suficientemente por qué era procedente la separación del servicio y, sobre los otros dos motivos únicamente dice que no desvirtúan los fundamentos jurídicos sobre los que se sustenta el fallo.
La Sentencia no padece el defecto formal que le atribuye el recurrente. Según se desprende del resumen de ella más arriba expuesto, no se limita a transcribir los argumentos ofrecidos por la resolución de 26 de febrero de 1999 para justificar la sanción de separación del servicio. Explica, además, la coherencia de los mismos en función de los hechos, de su relevancia y de los criterios de gradación recogidos en el artículo 13 del Real Decreto 884/1989 . Por eso, hace suyas las consideraciones desarrolladas por el Ministro del Interior, las cuales, por lo demás, son plenamente razonables. Así, pues, cuenta con una motivación más que suficiente. Dicho sea lo anterior sin perjuicio de señalar que, en este caso, la realidad es tan elocuente que se explica por sí misma. No parece discutible concluir que un miembro del Cuerpo Nacional de Policía que ha sido condenado por un delito de amenazas debe ser separado del mismo por el gravísimo perjuicio que causa a la institución ante el quebranto que sufre su imagen a los ojos de los ciudadanos, tal como dice la Audiencia Nacional en la Sentencia aquí impugnada. Por tanto, este motivo debe ser rechazado.
Y la misma suerte ha de correr el tercero tal como se desprende de cuanto se acaba de decir. En realidad, en este punto, el escrito de interposición reitera lo ya alegado en la demanda sin aportar elementos nuevos que sirvan para desvirtuar los fundamentos de la Sentencia. Ni la entidad de la condena penal, ni el historial del recurrente con sus felicitaciones, ni la propuesta del Instructor demuestran la infracción del principio de proporcionalidad. Por el contrario, el examen del expediente pone de relieve que fue el Consejo de la Policía el que, al informar --tal como prevé el artículo 20.1 del Real Decreto 884/1989 -- la propuesta de resolución que incluía la sanción de suspensión por seis años consideró proporcionada a la gravedad de los hechos la sanción de separación del servicio en lugar de la propuesta por el instructor, tal como consta en el acta de su reunión del 29 de julio de 1997 (folios 142 y 143). Y la resolución del Ministro del Interior justificó sobradamente la procedencia de separar del servicio al Sr. Pedro Francisco desde el punto de vista de la adecuación de la sanción a la infracción cometida.
En cambio, el segundo motivo ha de ser acogido pues, efectivamente, la Sala de instancia debió apreciar la caducidad del expediente alegada en la demanda y ya antes aducida ante la Administración.
Los hitos sobresalientes del procedimiento disciplinario son los siguientes. El expediente fue incoado el 20 de septiembre de 1993 y el día 23, el mismo en que fue notificada la resolución de incoación, el instructor solicitó al Juzgado de Instrucción nº 16 de los de Barcelona que informase de la resolución que se dictara en las diligencias seguidas contra el Sr. Pedro Francisco dado que, conforme al artículo 8.3 de la Ley Orgánica 2/1986 , en el caso de que medien actuaciones jurisdiccionales penales por los mismos hechos objeto del expediente sancionador, no se podrá resolver definitivamente hasta que se haya dictado sentencia firme estando, además, la Administración vinculada por los hechos probados judicialmente.
Consta que el 3 de junio de 1996 se recibió en la Dirección General de la Policía testimonio de las Sentencias antes mencionadas y que el 22 de julio siguiente se le notificó al interesado el pliego de cargos, desarrollándose el procedimiento disciplinario a lo largo de los meses sucesivos hasta que el 4 de abril de 1997 fue elevada la propuesta de sanción de seis años de suspensión al Director General de la Policía. El Consejo de la Policía informó el 27 de julio de 1997 y el 3 de julio de 1998 lo hizo el Servicio Jurídico del Estado. Después, se vuelve a elevar propuesta de resolución a la Dirección General el 24 de julio de 1998, se le concede audiencia el 12 de noviembre de 1998 al Sr. Pedro Francisco para que alegue sobre la sanción de separación de servicio, cosa que hace el 27 de noviembre de 1998. A partir de aquí se eleva propuesta de resolución al Ministro del Interior el 22 de enero de 1999, dictándose la resolución que pone fin al expediente el 26 de febrero sucesivo.
Según se ha visto, la Sentencia entendió que no se había producido la caducidad porque la Ley 30/1992 no era aplicable y el Real Decreto 33/1986 no establece un plazo máximo para la terminación del expediente sancionador. Sin embargo, la Ley 30/1992, mejor dicho su artículo 43.4 sí era aplicable al caso y la falta de previsión de un límite temporal máximo dentro del cual ha de resolverse el expediente por el Real Decreto 33/1986 y por el Real Decreto 884/1989 no significa que la Administración pueda mantener abierto de forma indefinida un procedimiento disciplinario. Esto es lo que resulta de los criterios establecidos por la Sentencia del Pleno de esta Sala de 27 de febrero de 2006 (recurso 84/2004), después seguidos por la de esta Sección de 27 de marzo de 2006 (recurso 86/2003 ). En una y otra se recuerda que el artículo 43.4 original de la Ley 30/1992 contemplaba expresamente la caducidad y se explica que la falta de mención explícita en el mismo a los procedimientos disciplinarios propició que no se considerase aplicable a ellos, conclusión reforzada porque su disposición adicional octava excluía la aplicación de esta Ley a los procedimientos disciplinarios seguidos por las Administraciones contra el personal a su servicio. Ahora bien, ambas Sentencias llaman la atención sobre la disposición adicional tercera de la Ley 22/1993, de 29 diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo , que dice en su primer párrafo:
"Los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".
Si se tiene presente que el artículo 43.4 se halla en el Título IV de la Ley 30/1992 , hay que concluir que sí es aplicable supletoriamente a procedimientos, como el que nos ocupa, en los que no haya previsión expresa al respecto. La Sentencia de la Audiencia Nacional se equivoca, por tanto, cuando entiende que la Ley 22/1993 , de la que dice que no deroga la disposición adicional octava de aquella sino que se limita a establecer un sistema de aplicación normativa subsidiaria, mantiene inalterada la situación. Lo cierto es lo contrario, según se ha visto: abre la vía a la aplicación supletoria también en este ámbito disciplinario de la caducidad expresamente prevista por este precepto.
Establecido lo anterior, hay que coincidir con el recurrente en que, a falta de un plazo máximo para terminar el expediente, hay que entender aplicable el establecido con carácter general por la propia Ley: tres meses ampliables por otros tres ( artículo 42.2 de la Ley 30/1992 ). Pasado ese tiempo, entra en juego el artículo 43.4 de manera que, transcurridos treinta días a partir de dicho momento, ha de entenderse caducado el procedimiento, procediendo su archivo, bien a solicitud del interesado, bien de oficio.
Obsérvese que aquí no puede jugar la excepción que preveía el precepto que estamos aplicando: que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado. No ha sido así. Buena prueba de ello es que la resolución del Ministro del Interior que sanciona al Sr. Pedro Francisco, del mismo modo que la Sentencia de la Audiencia Nacional, nada dicen al respecto. Y es que, si se rastrea el expediente administrativo, no se encuentran motivos para reprocharle parálisis u obstrucción alguna. En cambio, carecen de toda explicación el lapso de tiempo (más de un año) que transcurre entre el informe del Consejo de la Policía y el del Servicio Jurídico del Estado así como la extraordinaria superación de los plazos previstos, bien por el Real Decreto 884/1989 , bien por el Real Decreto 33/1986 . Frente a la tramitación de pocos meses que en ellos se prevé, en este caso han discurrido dos años y medio desde la formulación del pliego de cargos el día 22 de julio de 1996, notificada el 26 siguiente, y el 26 de febrero de 1999 que es cuando se dicta la resolución impugnada.
La estimación del segundo motivo de casación comporta la anulación de la Sentencia de instancia y nos lleva a resolver el recurso contencioso-administrativo. Obviamente, cuanto se acaba de exponer conduce a su estimación por haberse producido la caducidad del procedimiento administrativo alegada en la demanda y ello supone la anulación de la resolución del Ministro del Interior de 26 de febrero de 1999 que acordó la separación del servicio del recurrente.
A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que ha lugar al recurso de casación nº 4443/2000, interpuesto por don Pedro Francisco contra la sentencia dictada el 3 de abril de 2000, por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , que anulamos.
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Que, apreciando la caducidad del procedimiento, estimamos el recurso 89/1999 y anulamos la resolución del Ministro del Interior de 26 de febrero de 1999 que le sancionó con la separación del servicio.
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Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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