STS, 15 de Octubre de 2003

Doña Aurora Calvo Lechosa, Abogada, en representación de Don Jose Luis , representado después en este proceso por el Procurador Don Alejandro Escudero Delgado, interpuso recurso contencioso-administrativo contra los actos y disposiciones que se han hecho constar en el encabezamiento de la presente sentencia, el cual fue admitido por la Sala, reclamando el expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia por la que se declare: 1º.- La anulación de la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados, adoptada en reunión de 19 de junio de 2.001, confirmatoria de la del Ilmo. Sr. Director de Gobierno Interior de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, de 9 de febrero de 2.001, por la que se denegó licencia para asuntos propios solicitada, por las causas de nulidad de pleno derecho reguladas en el artículo 62.1.b) LRJ-PAC, al corresponder la competencia al Secretario General del Congreso en virtud del art. 25 Estatuto; 62.1.g) en relación con el 54.1.c), ambos de la LRJ-PAC por separarse del criterio seguido en actuaciones precedentes sin que conste motivación alguna. 2º.- La anulación de la Norma Novena de las llamadas "Normas de Organización de la Secretaría General del Congreso de los Diputados", aprobadas por Resolución de la Mesa de Congreso de los Diputados, de 27 de junio de 1.989 (DOCG, Congreso, Serie E, Núm. 1.999, de 25 de julio), con base en el artículo 62.2 LRJ-PAC, por vulnerar el principio de jerarquía normativa, consagrado en el artículo 9.3 Constitución y 51 LRJ-PAC. 3º.- La anulación de la Directriz o Apartado Cuarto "Licencias amparadas en el artículo 23, apartados 5 y 7 , de la Circular sobre procedimiento a seguir en la tramitación de peticiones de permisos y licencias de 29 de enero de 1.991", con base en el artículo 62.2 LRJ-PAC, en relación con el artículo 9.3 Constitución y 51 LRJ-PAC, por vulneración del principio de jerarquía normativa. 4º.- La concesión de la licencia solicitada en fechas a determinar por el funcionario destinatario de la misma.

El Letrado de las Cortes Generales, en nombre de las Cortes Generales, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia desestimatoria de lo pedido por el recurrente.

Ambas partes presentaron escritos de conclusiones sucintas, solicitando que se dictase sentencia de acuerdo con los suplicos de sus respectivos escritos de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para la votación y fallo del recurso se señaló el 7 de octubre de 2.003, en que así tuvo lugar.

Por acuerdo del Director de Gobierno Interior de la Secretaría General del Congreso de los Diputados de 9 de febrero de 2.001 se decidió denegar a Don Jose Luis , funcionario del Cuerpo de Ujieres, licencia para asuntos propios que había solicitado del 12 al 28 de febrero de 2.001.

Por acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 19 de junio de 2.001 se resolvió desestimar el recurso interpuesto por Don Jose Luis contra el acuerdo del Director de Gobierno Interior de 9 de febrero de 2.001.

Don Jose Luis ha deducido recurso contencioso-administrativo contra dichos actos y contra las disposiciones generales que a continuación se mencionan, solicitando en el escrito de demanda: 1) La anulación de los acuerdos de 19 de junio y 9 de febrero de 2.001, por las causas de nulidad de pleno derecho reguladas en el artículo 62.1.b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 30/1.992, de 26 de noviembre (en lo sucesivo LRJ-PAC) y en el artículo 62.1.g) en relación con el 54.1.c) de la mencionada Ley; 2) La anulación de la norma novena de las Normas de Organización de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, aprobadas por resolución de la Mesa del Congreso de 27 de junio de 1.989, con base en el artículo 62.2 LRJ-PAC, por vulnerar el principio de jerarquía normativa consagrado en los artículos 9.3 de la Constitución y 51 de la LRJ-PAC.; 3) La anulación de la directriz o apartado cuarto de la Circular sobre procedimiento a seguir en la tramitación de peticiones de permisos y licencias de 29 de enero de 1.991, con idéntico fundamento que en el supuesto anterior; 4) La concesión de la licencia solicitada en fechas a determinar por el funcionario destinatario de la misma.

A la demanda se opone el Letrado de las Cortes Generales, en su representación, solicitando que se dicte sentencia desestimatoria de las pretensiones del recurrente.

La primera de las pretensiones que hace valer Don Jose Luis consiste en que se declare la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Director de Gobierno Interior de 9 de febrero de 2.001, confirmado por la Mesa del Congreso de los Diputados mediante acuerdo de 19 de junio del mismo año, por entender que incurre en dicha nulidad al haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, conforme previene el artículo 62.1.b) de la LRJ-PAC.

El artículo 25 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, aprobado por las Mesas del Congreso de Diputados y del Senado el 26 de junio de 1.989, previene que la concesión de licencias corresponderá al Secretario General de la Cámara donde el funcionario preste servicios, de conformidad con lo establecido en el presente Estatuto.

El hecho de que la denegación de la licencia solicitada por el demandante haya sido decidida por el Director de Gobierno Interior y no por el Secretario General del Congreso de los Diputados, no puede ampararse en la norma novena de las Normas de Organización de la Secretaría General, aprobadas por resolución de la Mesa de la Cámara de 27 de junio de 1.989 (publicadas en el Diario Oficial de las Cortes Generales, Congreso, de 25 de julio), ya que esta norma novena, como después expondremos más detenidamente, no atribuye a la Dirección de Gobierno Interior la competencia para la concesión de licencias, sino sólamente la gestión de las materias de personal, gestión que no puede implicar privar al Secretario General de las atribuciones que le concede el artículo 25 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, cuyos preceptos tienen valor de ley, como ha reconocido la sentencia del Tribunal Constitucional 139/1.988, de 8 de julio.

Tampoco la competencia del Director de Gobierno Interior puede tener cobertura en el apartado cuarto de la Circular de 29 de enero de 1.991, dictada por el Secretario General del Congreso de los Diputados, ya que dicha Circular carece de rango normativo suficiente para modificar el Estatuto del Personal de las Cortes Generales.

Se invoca por las Cortes Generales para justificar la competencia de la Dirección de Gobierno Interior la delegación de facultades efectuada por el Secretario General el 27 de diciembre de 1.984. Pero esta delegación de facultades quedó sin efecto al aprobarse el nuevo Estatuto del Personal en 26 de junio de 1.989, fecha posterior a la de la delegación de facultades, al establecer el artículo 25 la competencia del Secretario General de la Cámara correspondiente para la concesión de las licencias, sin que posteriormente conste que dicho órgano ha realizado delegación de las facultades que le atribuía el precepto del Estatuto del Personal.

Ahora bien, las Cortes Generales alegan que el vicio de incompetencia que se ha producido debe calificarse como falta de competencia jerárquica, no de competencia por razón de la materia o del territorio, por lo que no es determinante de la nulidad de pleno derecho del acto, al no serle aplicable el artículo 62.1.b) de la LRJ-PAC.

Debemos dar la razón en este punto a las Cortes Generales. La norma segunda de las Normas de Organización de la Secretaría General de 27 de junio de 1.989 dispone que corresponde al Secretario General la jefatura superior de los servicios administrativos del Congreso de los Diputados, tareas que ejercerá bajo la autoridad de la Mesa, (párrafo segundo del apartado 1 de la norma segunda). Y la norma primera integra la Dirección de Gobierno Interior entre los órganos en que se estructura la Secretaría General del Congreso de los Diputados. De ello resulta que en el esquema jerárquico del Congreso de los Diputados, en cuanto a los órganos que aquí interesan, la superioridad jerárquica corresponde a la Mesa del Congreso, bajo cuya autoridad actúa el Secretario General, y, a su vez, el Secretario General, como jefe superior de los servicios administrativos, es superior jerárquico del Director de Gobierno Interior.

Por tanto el Director de Gobierno Interior ha incurrido, al resolver sobre la licencia solicitada por el recurrente, en un supuesto de incompetencia jerárquica, ya que, teniendo competencias en materias propias de personal, debe considerarse como inferior jerárquico en dichas materias del Secretario General. No tratándose de una incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio, nos encontramos ante un supuesto de anulabilidad, no de nulidad de pleno derecho, pudiendo la Administración convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan, y, si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado, conforme a lo prevenido por los apartados 1 y 3 del artículo 67 de la LRJ-PAC.

En el presente supuesto la convalidación no se ha realizado por el inmediato superior jerárquico del Director de Gobierno Interior, esto es, por el Secretario General, pero se ha verificado por el órgano superior jerárquico de ambos, bajo cuya autoridad ejerce sus tareas el Secretario General, es decir, por la Mesa del Congreso de los Diputados. En efecto, no cabe duda de que cuando la Mesa acordó el 19 de junio de 2.001 desestimar el recurso interpuesto por Don Jose Luis hizo suya la decisión de denegar la licencia para asuntos propios solicitada, como así lo expresa en la parte dispositiva de la resolución, manifestando no sólamente que estima que la resolución denegatoria fue adoptada por órgano competente, sino que lo hizo con pleno fundamento legal, en atención al preceptivo informe del superior jerárquico, que desaconsejaba rotundamente acceder a la petición.

En consecuencia, apreciamos que en la resolución del Director de Gobierno Interior de 9 de febrero de 2.002 existió un vicio de incompetencia jerárquica, que fue subsanado, convalidando el acto, por la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados de 19 de junio de 2.001. Procede pues desestimar la pretensión de nulidad formulada por el recurrente con este motivo.

La segunda razón por la que el demandante considera nula de pleno derecho la resolución impugnada consiste en poner de manifiesto que en otras ocasiones al actor se le han concedido licencias y permisos solicitados al amparo del artículo 23.7 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales y en el presente caso no se le concedió, sin que a su juicio se haya proporcionado una motivación bastante, con cita de los artículos 62.1.g) y 54.1.c) de la LRJ-PAC.

Pues bien, no existe en este caso supuesto de nulidad de pleno derecho, ni tampoco de anulabilidad del acto, ya que éste se encuentra debidamente motivado. El acuerdo del Director de Gobierno Interior cita como motivación el informe de 6 de febrero de 2.001 de la Jefe del Departamento de Biblioteca, estimando que, según el citado informe (folio 2 del expediente administrativo), la concesión del permiso afectaría negativamente al servicio, motivación suficiente en relación con la petición efectuada, cuya concesión o denegación depende naturalmente de las necesidades del servicio. Esta motivación resulta completada por lo expuesto por la Mesa del Congreso de los Diputados en su acuerdo de 19 de junio de 2.001 (véase considerando segundo). En cuanto al dato de que no se expresaron razones específicas para apartarse del criterio seguido en casos anteriores, debemos ratificar lo manifestado al respecto por el citado acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados, en el sentido de que, siendo las necesidades del servicio las que determinan la decisión a adoptar, no puede aceptarse la idea de que las situaciones sean siempre similares y, por tanto, el criterio deba ser el mismo con ocasión de cada permiso solicitado, siendo evidente que la situación del servicio puede variar de unos casos a otros y hacer aconsejable o no acceder a lo solicitado, de suerte que el permiso para asuntos propios obtenido en un momento determinado no puede jugar como un precedente que vincule a la Administración Parlamentaria a concederlo cada vez que se vuelva a solicitar.

En virtud de ello, debemos desestimar la pretensión de que se declare la nulidad de pleno derecho de los acuerdos de 9 de febrero y 19 de junio de 2.001, impugnados en este recurso y, con ello, la de que se conceda la licencia solicitada, que ha sido denegada conforme al ordenamiento jurídico, con lo que quedan rechazadas las pretensiones 1ª y 4ª del suplico del escrito de demanda.

El recurrente solicita la declaración de nulidad de pleno derecho de la norma novena de las Normas de Organización de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, aprobadas por resolución de la Mesa del Congreso de 27 de junio de 1.989, (Diario Oficial de las Cortes Generales, Congreso, de 25 de julio).

Esta norma novena tiene dos apartados. El segundo regula exclusivamente la estructura en unidades administrativas de la Dirección de Gobierno Interior, por lo que no tiene relación con el supuesto que abordamos.

El apartado primero dispone que la Dirección de Gobierno Interior tiene como cometido la gestión, asesoramiento y control en materias propias del personal que preste sus servicios en la Secretaría General del Congreso de los Diputados. Le corresponde asimismo la gestión de la Seguridad Social de los señores parlamentarios, de las materias de personal propias de las Cortes Generales y de aquellas no atribuidas específicamente a otra Dirección, que afecten al gobierno interior de la Cámara.

La norma se limita a atribuir a la Dirección de Gobierno Interior, por lo que afecta al presente recurso, la gestión, asesoramiento y control en materias propias del personal que preste servicios en la Secretaría General y la gestión de las materias de personal propias de las Cortes Generales. Evidentemente, la gestión de las materias de personal no implica que en este concepto se comprenda la competencia para la concesión de licencias, que el artículo 25 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales atribuye específicamente al Secretario General. El Director de Gobierno Interior podrá gestionar la tramitación de estas licencias, pero su concesión corresponde al Secretario General, por precepto con rango de ley, que la norma novena que nos ocupa no modifica.

En consecuencia, no incurre esta norma en infracción del principio de jerarquía normativa consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución y recogido en el artículo 51.3 de la LRJ-PAC, por lo que debemos desestimar la pretensión de declararla nula de pleno derecho conforme al artículo 62.2 de la mencionada LRJ-PAC.

La tercera pretensión del suplico de la demanda solicita que se declare la nulidad de pleno derecho (artículos 62.2 de la LRJ-PAC en relación con los artículos 9.3 de la Constitución y 51 de la citada LRJ-PAC), por vulneración del principio de jerarquía normativa, del apartado cuarto de la Circular sobre el procedimiento a seguir en la tramitación de peticiones de permisos y licencias, aprobada por el Secretario General del Congreso de los Diputados el 29 de enero de 1.991.

Este apartado cuarto, en cuanto atribuye a la Dirección de Gobierno Interior la competencia para conceder las licencias amparadas en el artículo 23, apartados 5 y 7, del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, es contrario al artículo 25 del mencionado Estatuto, que atribuye esta facultad al Secretario General de la Cámara donde el funcionario preste servicios, norma que, como hemos indicado, tiene fuerza de ley. El referido apartado cuarto de la Circular de 29 de enero de 1.991, en cuanto establece la competencia señalada, es pues una disposición administrativa que vulnera la ley, por lo que, de conformidad con los artículos 51.1 y 62.2 de la LRJ-PAC, es nula de pleno derecho, por lo que debemos declararlo así, estimando en este punto la tercera pretensión del suplico del escrito de demanda.

Ahora bien, la declaración de nulidad no ha de extenderse a la totalidad del apartado cuarto impugnado, sino exclusivamente a la atribución que en él se hace a la Dirección de Gobierno Interior de competencia para resolver sobre las peticiones de licencia a que el propio apartado se refiere.

La nulidad de pleno derecho del apartado cuarto de la Circular de 29 de enero de 1.991, con el alcance que hemos expresado, no se contradice con la desestimación de la pretensión de anulación de los acuerdos de 9 de febrero y 19 de junio de 2.001, ya que se trata de cuestiones profundamente diferentes. La disposición general incurre en nulidad al resultar contraria a un precepto con rango de ley. En cambio, el acto administrativo de denegación de la licencia, aunque se dicte en aplicación de dicha disposición general, sólamente genera una incompetencia jerárquica del Director de Gobierno Interior, que ha sido subsanada por la Mesa del Congreso de los Diputados en virtud de lo establecido en el ya mencionado artículo 67.3 de la LRJ-PAC.

Aunque declaremos la nulidad de una norma de carácter general no procede ordenar la publicación del fallo, ya que no consta que la Circular de 29 de enero de 1.991 se publicase en el Diario Oficial de las Cortes Generales, y la publicación, en su caso, ha de realizarse en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada (artículo 72.2 en relación con el 107.2 de la Ley de la Jurisdicción).

No concurren circunstancias que determinen una especial imposición de costas.

Debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Jose Luis contra los acuerdos del Director de Gobierno Interior del Congreso de los Diputados de 9 de febrero de 2.001 y de la Mesa del Congreso de 19 de junio del mismo año, la norma novena de las Normas de Organización de la Secretaría General de 27 de junio de 1.989 y el apartado cuarto de la Circular dictada por el Secretario General el 29 de enero de 1.991, declarando la nulidad de pleno derecho del apartado cuarto, titulado "licencias amparadas en el artículo 23 apartados 5 y 7", de la Circular de la Secretaría General del Congreso de los Diputados de 29 de enero de 1.991, sobre el procedimiento a seguir en la tramitación de permisos y licencias, exclusivamente en cuanto dicho apartado atribuye competencia a la Dirección de Gobierno Interior para la resolución de las solicitudes de las licencias mencionadas.

Desestimamos las demás pretensiones formuladas por el recurrente.

No efectuamos especial imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.