La concurrencia y diferenciación de incumplimientos de deberes en el sistema de compensación en relación con la extinció
| Autor | Fernando Fernández - Figueroa Guerrero |
| Cargo | Secretario de Admón. Local, Categoría Superior. Secretario de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Huelva |
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INTRODUCCION
Si por «teorizar» hemos de entender discurrir sobre los principios, esquemas, ideas o conclusiones estructurales sobre una cuestión determinada objeto de estudio, en otras palabras considerar las cosas especulativamente, «practicar» supone la plasmación efectiva de aquellos principios estructurales o especulativos teóricos en supuestos concretos, es decir, ejercitar, poner en práctica una cosa que se ha aprendido o especulado. En el ámbito jurídico el significado del verbo es el mismo que le hemos dado con carácter general. Así «practicar las leyes» no es sino interpretarlas y aplicarlas a los supuestos de hecho que constituyen la premisa previa de su aplicabilidad.
La anterior reflexión nos sirve para comprender cómo la inagotable fuente de casuística que representa el Urbanismo y la imposibilidad material de que la rama, del ordenamiento jurídico administrativo que la regula, el Derecho Urbanístico, contemple y agote toda ella, nos obliga al «practicarlo» a interpretaciones de sus preceptos que rozan el «más difícil todavía» pero que, por muy oscuras y rebuscadas que parezcan, responden a supuestos de hecho que pueden aparecer a cualquier «práctico» de la legislación urbanística en cualquier momento, máxime en ese «gran laboratorio único que es la Secretaría de un Ayuntamiento» (Ref.).
Esta labor interpretativa se complica cuando, por el breve plazo de tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la norma legal o reglamentaria (como ocurre con el TRLS 1/92, de 26 de junio), el Tribunal Supremo sólo ha tenido tiempo de tener una primera toma de contacto con la misma. Pero insisto en que mientras se enciende la luz alumbradora, para los que a veces nos movemos si no a ciegas sí entre penumbras por la nueva legislación urbanística, que suponen las sentencias del Tribunal Supremo, hemos de desarrollar la labor interpretativa de forma constante sustentándonos como únicos puntos de apoyo en las opiniones doctas de los maestros en la materia, afortunadamente incombustibles, en nuestra recta razón y a veces, permítaseme la licencia, en la propia inspiración divina.
Lo que a continuación expondremos responde a un supuesto de hecho determinado que, cuando realmente se comience a aplicar el TRLS, será relativamente frecuente que se presente, seguramente con mayor complejidad que en el, supuesto básico que ahora presentamos. De hecho es posible que ya se haya planteado en aplicación de la Ley 8/90, de 25 de julio.
El punto de partida del comentario es el siguiente: ejecución sistemática de una unidad de ejecución en suelo urbanizable programado por el sistema de compensación con Plan Parcial aprobado. Es decir, la ejecución de un Plan Parcial por el sistema de compensación una vez adquirido el derecho a urbanizar (art. 24. 1.b. TRLS).
Pero para poder analizar los incumplimientos de los deberes y obligaciones de los propietarios en este sistema es preciso ofrecer una visión muy genérica de cuáles son estas obligaciones (Ref.).
En el sistema de actuación por compensación corresponde a los propietarios la ejecución en sentido amplio (Ref.). Por ello, en este sistema, también calificado como sistema de gestión privada, los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria (tanto los que se verán afectados por cesiones gratuitas como no gratuitas) realizan a su costa la urbanización y, si son varios, se constituirán en Junta de Compensación, debiendo realizarse efectivamente la equidistribución de beneficios y cargas entre todos los afectados.
Es el artículo 157.1 RGU el que describe por su fin el sistema al indicar:
El sistema de compensación tiene por objeto la gestión y ejecución de la urbanización de un polígono o unidad de actuación por los mismos propietarios del suelo comprendido en su perímetro, con solidaridad de beneficios y cargas.
A pesar de que el núcleo de la regulación de este sistema de actuación se encuentra en los artículos 157 a 161 del TRLS y artículos 157 a 185 del RGU, existen otros preceptos que le son aplicables al dotarles el Texto Refundido de un carácter genérico. Uno de estos artículos es el 140 del TRLS cuando expresa que:
la ejecución del planeamiento se desarrollara por los procedimientos establecidos en la legislación urbanística aplicable, que garantizarán la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados, así como el cumplimiento de los deberes de cesión de los terrenos destinados a dotaciones públicas y la de aquellos en los que se localice el aprovechamiento correspondiente a la Administración, al igual que el costeamiento y, en su caso, la ejecución de la urbanización
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Por todo lo expuesto, la Administración se limita a una labor de control y tutela mediante la adopción de los acuerdos necesarios para la aprobación de los documentos que son preceptivos, y a garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los propietarios afectados.
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CUMPLIMIENTO E INCUMPLIMIENTO DE DEBERES FORMALES
Cuando distinguimos obligaciones y deberes de carácter formal estamos haciendo referencia a la realización de actuaciones por los propietarios afectados por el sistema de actuación que, a pesar de tratarse de actuaciones que no implican «ab initio» efectos o consecuencias sustanciales, sí son presupuesto inexcusable de éstas. Es decir, para que los deberes sustanciales se produzcan y conlleven la adquisición progresiva de los derechos se tienen previamente que cumplir determinados trámites procedimentales que, a los efectos de una mejor comprensión del sistema de obligaciones, calificamos como «formales», y que por tratarse de un sistema de gestión privada tendrán que ser impulsados por los propietarios afectados.
Es preciso asimismo realizar una precisión importante. Es diferente la adquisición del derecho a urbanizar que requiere la aprobación del planeamiento preciso en cada clase de suelo (arts. 24.1 y 142.1 TRLS) y el ejercicio del derecho a urbanizar que requiere, en nuestro supuesto, la aprobación del correspondiente Proyecto de Urbanización (art. 24.4 TRLS). Nos encontramos, por tanto, en la situación en, que el derecho a urbanizar se ha adquirido, pero no se puede ejercer (no se ha aprobado un Proyecto de Urbanización).
Lo decisivo es no sólo que se haya adquirido este derecho sino que pueda ejercitarse y no decaiga o extinga, lo que podrá evitarse mediante el cumplimiento de las obligaciones o deberes formales primero y los materiales o sustanciales después, siempre, claro está, dentro del plazo establecido.
Ya hemos concluido que por deberes y obligaciones de naturaleza formal entendemos aquellos de carácter previo y necesario para el cumplimiento de los deberes y obligaciones de naturaleza material. Estas obligaciones formales en el sistema de actuación de gestión privada en que nos encontramos podemos reconducirlas a las siguientes:
- La presentación para su aprobación de los Proyectos de Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación por aquellos propietarios que representen, al menos, el 60 por 100 de la superficie de la unidad de ejecución (arts. 149.2 y 157.2 TRLS y art. 158.1 RGU) (Ref.) (Ref.).
- La formulación y presentación para aprobación del Proyecto Urbanización si no estuviese aprobado, sin perjuicio de la posible redacción de oficio por la Administración actuante (art. 141.1 del RP).
- La formulación y presentación a aprobación del Proyecto de Compensación, donde se determinan y localizan las cesiones obligatorias y la equidistribución entre los afectados de beneficios y cargas (art. 172 RGU).
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CUMPLIMIENTO E INCUMPLIMIENTO DE DEBERES MATERIALES
Por obligaciones o deberes materiales hemos entendido los que deben realizarse una vez cumplidos los deberes formales y de cuyo incumplimiento depende la extinción del derecho a urbanizar con las consecuencias que más adelante analizaremos.
Los deberes u obligaciones materiales son:
- La ejecución de la urbanización efectiva con arreglo al Proyecto de Urbanización aprobado en los plazos que determine.
- Cumplimiento de los deberes de cesión y equidistribución. Se entenderían, en principio, cumplidos estos deberes con - la firmeza en vía administrativa del acuerda de aprobación del Proyecto de Compensación, sin perjuicio de su posterior protocolización notarial e inscripción en el Registro de la Propiedad con las cesiones obligatorias y las operaciones de equidistribución realizadas entre los afectados. Podemos entender, en sentido amplio, que la presentación del Proyecto de Compensación no es suficiente para entender cumplido esta obligación...
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