STS, 19 de Junio de 2007
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2007:4593 |
| Número de Recurso | 244/2006 |
| Fecha de Resolución | 19 de Junio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Junio de dos mil siete.
Visto el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Accesos de Madrid, Concesionaria Española, S.A. contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2006, sobre interpretacion de contrato de concesion de determinadas autopistas de peaje, habiendo comparecido la citada entidad Accesos de Madrid, Concesionaria Española, S.A. así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
UNICO.- Por la Procuradora de los Tribunales Dª. Elisa Zabia de la Mata, en nombre y representación de la entidad Accesos de Madrid, Concesionaria Española, S.A. se interpuso en 10 de julio de 2006 recurso contencioso administrativo ante este Tribunal Supremo contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2006, sobre interpretacion del contrato de concesion de las autopistas de peaje R-3, Madrid-Arganda del Rey y R-5, Madrid-Navalcarnero y de una interconexión entre autopistas y carreteras.
Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia, que formuló en tiempo y forma la contestación a la demanda.
Concluso el proceso, señalose para su votación y fallo el día 12 de junio de 2007, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
Versa el proceso que hemos de resolver ahora sobre interpretación de un contrato administrativo. En el Boletín Oficial del Estado de 6 de octubre de 1999 se publicó el Real Decreto 1515/1999, de 24 de septiembre, por el que se adjudicaba la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de los tramos M-40-Arganda del Rey de la autopista de peaje R-3; M-40-Navalcarnero de la autopista R-5, y de la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409.
En el articulo 9 de este Real Derecho se aludía a que debía seguirse una política de descuentos tendente a la fidelización de los clientes, y a incrementar la utilización de los tramos de autopista por los usuarios habituales. A estos efectos se establecían unos descuentos que debían hacerse a los clientes que efectuaran determinados tránsitos al mes, con un escalado creciente en función de los tramos efectuados, de acuerdo con una tabla que se acompañaba. Esta previsión era conforme a la oferta realizada en la contratación por la empresa luego adjudicataria, y al Pliego de Cláusulas Administrativas particulares.
Pues bien, construidas las autopistas de peaje y encontrándose en explotación y el concesionario en ejercicio de su actividad, en 10 de mayo de 2004 por la empresa concesionaria se presentó escrito solicitando confirmación del procedimiento de calculo que venia aplicando para efectuar los descuentos, escrito éste que se dirigió al Delegado del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas de Peaje. Dicho procedimiento consistía en que se consideraba transito el paso de un vehículo por cada estación de peaje, y el descuento por habitualidad se practicaba según el numero acumulado de tránsitos por la misma estación, por lo que en consecuencia no se mezclaban al efectuar el cómputo los tránsitos por una estación con los
que pudieran llevarse a cabo por otra.
Discrepando el Delegado del Gobierno de esta interpretación, se solicitó informe del Abogado del Estado y a resultas de ello se adoptó la decisión de incoar expediente de interpretación del contrato, de acuerdo con el articulo 59 de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas 13/1995, de 18 de mayo, en la redacción que le fue dada por el Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio . En este expediente, a mas de oírse a la empresa concesionaria interesada, se solicitó informe de la asesoría jurídica y se recabó dictamen, primero del Consejo de Obras Publicas y después del Consejo de Estado. Tanto el informe como los dictámenes se emitieron en sentido favorable a la propuesta de la Delegación del Gobierno.
Finalmente, a propuesta de la Ministra de Fomento, por el Consejo de Ministros en 28 de abril de 2006 se adoptó un acuerdo interpretativo en el sentido de que los descuentos por habitualidad en las autopistas deben realizarse considerando como transito cada paso por una barrera de peaje y no por una estación de peaje.
El tenor de este acuerdo era contrario al procedimiento para efectuar el calculo de los descuentos que venia siguiendo la empresa concesionaria, por lo que dicha empresa recurrió contra el citado acuerdo ante este Tribunal Supremo.
La empresa concesionaria utiliza en su impugnación un argumento principal y otro subsidiario.
El argumento principal consiste en que, habiéndose dirigido al Delegado del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas de Peaje en 10 de mayo de 2004 el escrito solicitando la confirmación del procedimiento seguido respecto a los descuentos, el acuerdo interpretativo del Consejo de Ministros lleva fecha de 28 de abril de 2006, por lo que ha transcurrido sobradamente el plazo de silencio que establece el articulo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se considera que esta ultima Ley es de aplicación supletoria a los contratos de las Administraciones publicas, en virtud de la Disposición Adicional séptima del texto refundido de la Ley de Contratos. De ello deduce la empresa recurrente que ha adquirido derecho a practicar los descuentos por transito en las autopistas según el procedimiento que venia empleando, en virtud de los efectos afirmativos del silencio de la Administración, o si se quiere por silencio positivo.
A ello se añade la tesis procesal según la cual el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2006 constituye una revisión de oficio improcedente según nuestro ordenamiento jurídico, ya que se revisó un acto anterior que reconocía derechos. Pues desde luego se razona en el sentido de que la adquisición de derechos en virtud del silencio equivale a haberlos adquirido a consecuencia de un acto administrativo.
Se plantea por tanto la cuestión de si las normas sobre silencio de las Administraciones publicas son aplicables en materia de contratos administrativos, cuestión ésta sobre la que debe consignarse que el Consejo de Estado da una respuesta negativa en su dictamen. En este sentido debe manifestarse también esta Sección, pues la misma construcción por la Ley vigente de la figura institucional del silencio administrativo parece estar excluyendo los procedimientos contractuales. Pero además debe entenderse que asiste la razón al Abogado del Estado cuando mantiene que a tenor del articulo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre
, quedan exceptuados de la aplicación de las normas sobre el silencio los procedimientos en los cuales la estimación tenga como consecuencia la adquisición de facultades relativas al dominio publico o al servicio publico. En el caso presente estamos ante una autopista de peaje, en nuestro derecho una concesión mixta de obra y servicio publico que supone la utilización de terrenos de dominio publico.
La pretensión de la empresa recurrente es que ha adquirido por silencio positivo derecho a cobrar unas cantidades determinadas a los usuarios del dominio publico, de modo tal que es ella quien ha determinado la modulación de las tarifas que supone el calculo de los descuentos. Esta pretensión debe desecharse por cuanto hay que entender que contradice, haciendo una aplicación defectuosa de ella, la normativa del articulo
43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . La aplicación supletoria de esta ley respecto a la legislación de contratos tiene lugar cuando ello proceda, y en los términos que la propia Ley establezca.
Por tanto ni se adquirió por silencio el derecho a aplicar el procedimiento para llevar a cabo los descuentos como lo venia haciendo la empresa concesionaria, ni tuvo lugar la revisión de oficio de una actuación que reconocía derechos de la empresa. En consecuencia no puede acogerse la argumentación principal mantenida por la entidad recurrente.
Pero se ha dicho antes que la empresa actora utiliza o esgrime un argumento principal y otro subsidiario. El de carácter subsidiario es que la interpretación del Consejo de Ministros es contraria al contrato concesional y al Real Decreto de adjudicación. Se sostiene que al referir los descuentos al transito cruzando la barrera de autopista (y no al paso por cada una de las estaciones de peaje), se están confundiendo transito y transacción, y se está favoreciendo a quienes utilizan las autopistas en más ocasiones pero para tramos cortos, frente a quienes las utilizan haciendo la totalidad del trayecto.
Dos consideraciones son fundamentales para resolver sobre esta cuestión. La primera de ellas es que resulta claro en nuestro derecho que la Administración publica tiene, no solo la potestad sino también la prerrogativa de interpretación de los contratos, como reconoce ahora el articulo 59 del texto refundido de la Ley vigente. Es claro por tanto que la Administración podía hacer validamente la interpretación que llevó a cabo, y que ella es directamente ejecutiva y solo revisable por los Tribunales de Justicia si se demuestra que contraviene la Ley o que tiene carácter irracional o arbitrario. Ello no sucede en el presente caso, ya que la Sección entiende que la interpretación es conforme a derecho, y se atiene a las normas aplicables y al contrato de concesión sin incurrir en arbitrariedad o falta de racionalidad. Sin duda se ha intentado por el Consejo de Ministros cumplir la finalidad de la cláusula concesional y hacer una interpretación favorable a los usuarios, que puede no coincidir siempre con los intereses económicos de la empresa titular de la concesión.
Una segunda consideración se refiere a los alegatos según los cuales se vulneran el contrato concesional y el Real Decreto que otorga la concesión. Pero lo cierto es que uno y otro, al contemplar los descuentos, se refieren a los tránsitos, expresión y concepto que figuraban en la oferta concesional. La afirmación de la empresa según la cual el Gobierno está confundiendo tránsitos con transacciones es una mera apreciación subjetiva. Hemos de acoger la alegación del Abogado del Estado en el sentido de que, habiendo sido consecuencia de la oferta concesional la inclusión en el contrato de la cláusula sobre descuentos, es de aplicación el articulo 1288 del Código civil, según el cual la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no puede favorecer a la parte que hubiera ocasionado la oscuridad.
Por ultimo debe decirse que, como ya se ha avanzado la interpretación llevada a cabo por el Consejo de Ministros es conforme al sentido y la finalidad de la cláusula. Aun admitiendo que esa interpretación favorezca a quien utilice más veces las autopistas pero solo para trayectos cortos, no deja de incentivar el uso de la autopista de peaje, finalidad que se pretende mediante la cláusula incorporada al contrato en su día.
Por todo ello procede no acoger la pretensión subsidiaria de la empresa recurrente y, como ha sucedido lo mismo con la argumentación principal, desestimar el recurso interpuesto.
No apreciamos meritos suficientes para hacer un pronunciamiento expreso sobre las costas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; por lo que declaramos conforme a derecho el acuerdo interpretativo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2006; sin expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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