Desenvolupament urbà i govern urbà multinivell. L’experiència francesa
| Autor | Gérard Marcou |
| Cargo | Catedràtic de dret públic de la Universitat de París 1, Panteó-Sorbona |
| Páginas | 77-91 |
DESENVOLUPAMENT URBÀ
I GOVERN URBÀ MULTINIVELL.
L’EXPERIÈNCIA FRANCESA1
Gérard Marcou
Catedràtic de dret públic
de la Universitat de París 1, Panteó-Sorbona
Sumari
Introducció
Vivim en un món de ciutats. La població es concentra cada vegada més a les
ciutats, les quals han esdevingut la llar de la innovació industrial o cultural i del des-
envolupament humà.
La ciutat neix com una manifestació de la civilització humana per la concentra-
ció de les funcions de poder, de dominació i d’intercanvis. La revolució industrial
va originar noves formes urbanes per la concentració dels mitjans de producció i del
treball. Actualment la ciutat concentra les funcions de direcció, de gestió, de comu-
nicació i d’intercanvis, com també els llocs de producció més importants. La jerar-
quia i les interdependències d’aquestes funcions determinen una relació complexa
de centres urbans i d’àrees diverses dins de cada centre urbà. D’aquí es desprèn que
ara sigui més difícil que mai donar una definició general de què és una ciutat: Lon-
dres i Lleida són ciutats, però no tenen res en comú.
A més, quan parlem d’una ciutat, no sempre està clar si ens referim a l’àmbit de
la corporació local o, en canvi, a l’aglomeració com una realitat demogràfica i
econòmica més àmplia. Aquesta ambigüitat resulta del fet que la ciutat és més un
conjunt de funcions que no pas un espai. Més precisament, podem dir que la ciutat
és la concentració de diverses funcions en una àrea determinada. Això és el que
constitueix la ciutat. I aquestes funcions cobren valor a partir de les relacions i les
interdependències que es generen.
A mesura que l’espai urbà es fa més extens, cada vegada resulta més difícil preci-
sar on són els límits de la ciutat; cada vegada és més freqüent la formació d’un con-
1. Ponència presentada en el marc del II Cicle de conferències «Ciutat de Coneixement», orga-
nitzat pel consorci entre la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo de Barcelona i el Centre Er-
nest Lluch l’any 2001.
Introducció
1. De la reforma de les institucions de coopera-
ció a la democràcia de proximitat
a) El nivell intermunicipal de govern urbà
b) La democràcia de proximitat
2. Competències i instruments
a) Les competències
b) Els instruments
Autonomies, núm. 27, desembre de 2001, Barcelona.
junt econòmic i demogràfic, amb diversos nuclis urbans i una varietat d’espais més
o menys urbanitzats. Aquests espais es diferencien segons les funcions que incorpo-
ren, la seva dimensió i les seves relacions amb altres centres urbans. Són espais molt
heterogenis i molt desiguals.
Aquesta situació és un repte per a les institucions administratives, perquè el
desenvolupament urbà ignora els límits administratius o polítics, per bé que les se-
ves competències s’han d’aplicar dintre d’uns límits determinats. I la complexitat
del teixit urbà fa que, si es traspassen a un nivell superior de govern, estatal o regio-
nal, les competències que concerneixen àrees més àmplies, les autonomies locals
quedin privades de competències essencials, D’altra banda, la concentració de po-
der urbà en un nivell d’àrea urbana molt àmplia pot desatendre sense cap motiu
l’heterogeneïtat econòmica i social de l’estructura urbana i allunyar dels ciutadans
la gestió dels serveis. Així doncs, veiem que el desenvolupament urbà porta a dividir
les funcions del govern en diversos nivells i a articular diversos nivells de govern, els
quals a més han de comprometre els interessos socials i econòmics en el procés d’a-
quest govern. Aquesta complexitat i la difusió del poder que se’n desprèn expliquen
la sort de la paraula governança (governance) en la ciència política.
França afronta aquesta realitat amb una estructura urbana molt específica, que
es caracteritza per un alt grau d’urbanització i alhora una fragmentació extrema de
l’organització municipal. Després del fracàs dels projectes de reforma territorial,
que imposaven la reducció del nombre de municipis per via de la fusió autoritària
d’aquests, han prevalgut les solucions pragmàtiques: el desenvolupament de la co-
operació, amb formes molt diverses d’establiments públics; la devolució de la gestió
de determinats serveis públics a les empreses privades, i el suport dels serveis admi-
nistratius estatals, que s’estan convertint en agències de gestió més autònomes, sota
la direcció general del prefecte.
Els errors d’aquest sistema són ben coneguts: si bé pot assegurar un bon nivell
de serveis als ciutadans, dificulta que es puguin dur a terme polítiques de desenvo-
lupament i de reordenació a llarg termini que es basin en un projecte i una visió de
futur, perquè les rivalitats polítiques i els conflictes d’interessos entre els municipis
ho obstaculitzen. Especialment la sociologia de la periurbanització pot fer
cristal·litzar els conflictes més aguts que presenten les institucions municipals.
D’altra banda, la cristal·lització espacial de les desigualtats socials constitueix
un desafiament per als ajuntaments que representen tota la ciutadania i els porta a
conciliar formes de cooperació política a nivells inframunicipals i una oferta de ser-
veis adaptada a les característiques dels diferents barris.
Tanmateix, els anys 1999 i 2000 la situació s’ha desbloquejat per diversos
factors:
— L’aplicació decebedora de la reforma de la cooperació municipal, de 1992, i
de la Llei d’ordenació territorial, de 1995.
— La crisi social urbana, que s’estava agreujant ràpidament (segons un informe
sobre «la política de la ciutat» el 1998), i
— La unificació europea, que porta els alcaldes a pensar que han de fer una po-
lítica de promoció de les seves ciutats com a àrees atractives, per tal de man-
tenir-hi els llocs de treball.
AUTONOMIES · 27
78
Aquests factors han reduït els obstacles polítics i han creat un terreny favorable
per a les iniciatives del Govern, que aquesta vegada s’hi ha compromès amb més
força que en el passat, amb incentius financers importants i amb un abast determi-
nat en el temps.
La reforma de l’organització municipal no es pot separar de quatre lleis addicio-
nals. En conjunt, les quatre lleis formen un nucli polític i jurídic que modifica
molts capítols del dret:
— La Llei, de 25 de juny de 1999, de reforma del marc jurídic d’ordenació del
territori;
— La Llei, de 12 de juliol de 1999, de reforma de la cooperació municipal;
— La Llei, de 13 de desembre de 2000, sobre la solidaritat i la renovació urba-
na, que de fet reforma completament el codi urbanístic, i l’organització dels
transports;
— Llei de 27 de febrer de 2002, sobre la «democràcia de proximitat» (démocra-
tie et proximité).
Així doncs, a França tenim una reforma de les institucions locals que es basa en
mecanismes de solidaritat financera entre municipis urbans, una reforma de la dis-
tribució de les competències i una reforma dels instruments que necessiten les políti-
ques locals de desenvolupament. Aquest conjunt conforma un sistema complex de
govern urbà multinivell, amb diverses opcions, que es fonamenta en instruments
de cooperació i de delegació.
Es tracta, doncs, d’una reforma de gran abast, i ja disposem d’alguns elements
d’avaluació del seu funcionament pel que fa a les qüestions del govern urbà.
1. De la reforma de les institucions de cooperació a la democràcia de proximitat
El nexe en comú entre les dues lleis fa referència al problema de la legitimitat de
les mancomunitats. La part més important de la reforma afecta les institucions
de cooperació intermunicipal.
a) El nivell intermunicipal de govern urbà
Recordem els antecedents següents:
— La cooperació entre les corporacions locals (collectivités locales, CL) es basa en
la lliure elecció; principi que és confirmat per la Llei de 1992, actualment
en el Codi general de les col·lectivitats territorials (Code général des collectivités
territoriales, CGCT).
— Se’n desprèn una pauta poc transparent de cooperació i, en conseqüència,
de gestió dels serveis encomanats a les entitats de cooperació; cada municipi
pot pertànyer a diverses entitats que no tinguin els mateixos membres.
— Tradicionalment, les formes preferides de cooperació eren les menys inte-
gradores: les unions de municipis (sindicats) i els consorcis (sindicats mix-
tos). Es tractava de formes de cooperació funcionals, mentre que se’n forma-
ven poques de naturalesa més federativa: mancomunitats de diversos tipus,
Gérard Marcou, Desenvolupament urbà i govern urbà multinivell... 79
com ara la mancomunitat urbana (communautés urbaines, CU), la manco-
munitat de ciutats (communautés de villes, CV), la mancomunitat de muni-
cipis (communautés de communes, CC) i sindicats de nova aglomeració (sin-
dicats d’agglomération nouvelle, SAN).
La Llei de 12 de juliol de 1999 comença a aclarir les diverses formes de coopera-
ció i disposa un procés politicoadministratiu per tal d’establir una pauta diferent de
l’organització social, que, tanmateix, es continua basant en establiments públics, els
consells dels quals emanen dels ajuntaments.
L’objectiu és fer de la intercommunalité la nova dimensió de l’existència dels
municipis, és a dir, el municipi ja no es pot desentendre de les relacions institucio-
nals estables i permanents que l’uneixen a d’altres municipis dins un mateix espai.
Això és així perquè la Llei promou les formes federatives (diguem-ne, les manco-
munitats), mentre que les unions mantenen un paper residual, el qual, però, és im-
portant per a la gestió de serveis i la coordinació entre les comunitats, i serà necessa-
ri per acomplir algunes funcions, especialment la planificació urbanística.
La Llei crea la mancomunitat d’aglomeració, modifica el règim de la mancomuni-
tat urbana i afavoreix l’ampliació de les funcions que exerceixen les mancomunitats de
municipis. Suprimeix alguns tipus antics de mancomunitats, com ara el districte
(1959) i la mancomunitat de ciutats (1992), i organitza la transformació de les existents
en les noves, en un període transitori fins al final de l’any 2001. Les noves mancomu-
nitats es distingeixen per una concentració de funcions sobre ordenació del territori,
medi ambient i desenvolupament econòmic, com també pel seu poder fiscal propi.
La reforma reflecteix un esforç de racionalització de l’espai i de les institucions.
Així doncs, la racionalització de l’organització municipal del territori es fona-
menta en quatre principis, que es poden identificar en les disposicions de la Llei:
— Continuïtat territorial: les mancomunitats han de reunir municipis conti-
gus i sense cap enclavament;
— Exclusivitat: un municipi no pot pertànyer a més d’una mancomunitat;
— Coherència territorial: coordinació entre la Llei de 12 de juliol de 1999 i la
Llei de 25 de juny de 1999, que defineix àmbits de programació per a l’orde-
nació del territori: els «països» han de respectar els límits de les comunitats; i
— projecte comú de desenvolupament urbà i d’ordenació del territori: la for-
mació de les mancomunitats s’ha de basar en un projecte. La Llei enuncia
que els municipis s’uneixen en el marc d’un espai de solidaritat a fi que ela-
borin i duguin a terme conjuntament un projecte de desenvolupament urbà
i d’ordenació del territori. Les competències i els instruments creats per les
lleis esmentades aniran concretant aquest objectiu.
D’altra banda, la racionalització de les institucions es reflecteix en l’afirmació
d’una pretensió especial per a cada tipus de mancomunitat i els seus mecanismes de
solidaritat financera:
— Mancomunitat urbana (CU). Per a aglomeracions de més de 500.000 habi-
tants, amb un impost comú sobre activitats econòmiques (taxe professionne-
lle unique, TP) i el traspàs dels béns vinculats a les seves competències.
AUTONOMIES · 27
80
— Mancomunitat d’aglomeració (CA). És la innovació més gran de la Llei i té
per objectiu estructurar aglomeracions de dimensió mitjana, d’entre 50.000
i 500.000 habitants, amb una ciutat central que tingui almenys 15.000 ha-
bitants o una capital de província, i amb un impost comú sobre activitats
econòmiques (TP) i el traspàs dels béns vinculats a les seves competències.
— Mancomunitat de municipis (CC). Ja existia des de la Llei de 1992 i va ser el
seu únic èxit. La Llei no imposa cap condició de població i deixa més flexibi-
litat en l’elecció de les competències que es deleguin a la mancomunitat, que
té poder fiscal propi, però de naturalesa addicional. Pretén estructurar àrees
menys urbanitzades, però també oferir una solució mínima a les aglomera-
cions urbanes importants si els municipis no es poden posar d’acord amb un
altre tipus de mancomunitat (ex oficio des de l’1 de gener de 2002).
Cal destacar l’abast estratègic de l’impost comú sobre activitats econòmiques,
amb el qual es pretén superar els conflictes d’interessos entre els municipis dintre de
les aglomeracions amb l’objectiu de beneficiar-se dels rendiments fiscals de les em-
preses que es localitzen en el seu territori, com també la desigualtat de recursos que
en resulta respecte de les seves necessitats. També disposa que la mancomunitat ha
de proporcionar subsidis als municipis d’acord amb les càrregues que tenen i els re-
cursos que recaptaven abans, juntament amb un subsidi de solidaritat, obligatori en
les CU, per tal d’assolir la igualtat interna dels recursos respecte de les necessitats.
Tanmateix, sorgeix el problema de la legitimació democràtica. Les noves manco-
munitats tenen més competències i més poder fiscal, i assumeixen les funcions més
importants, en comptes dels municipis que en són membres. Així, per exemple, els
consells són escollits per mitjà dels ajuntaments i, per tant, no emanen dels ciutadans.
En la discussió parlamentària, el Govern va renunciar a sostenir aquesta pro-
posta per tal de no suscitar oposició. Més tard, el novembre de 2000, l’informe
Mauroy sobre una nova etapa de la descentralització va proposar que en les següents
eleccions municipals s’elegissin també els consells de les mancomunitats. Darrera-
ment, l’Assemblea Nacional havia adoptat una disposició de la Llei sobre la de-
mocràcia de proximitat segons la qual els membres dels consells de les mancomuni-
tats amb poder fiscal propi han de ser elegits directament al mateix temps que els
ajuntaments, de manera que cada municipi hi tingui almenys un representant. No
obstant això, davant l’oposició del Senat, finalment aquesta disposició va ser aban-
donada. Una altra llei haurà de precisar les condicions d’aquesta elecció directa.
A més, també cal descriure les disposicions d’aplicació de la Llei. Les manco-
munitats es creen ex nihilo o per transformació, d’acord amb els procediments se-
güents:
— Ex nihilo: per iniciativa dels municipis o del prefecte. En ambdós casos, es
requereix un dictamen de la comissió provincial per a la cooperació munici-
pal i el prefecte determina quins municipis han de ser consultats per majoria
qualificada o reforçada.
— Per transformació: per simple decisió de la mancomunitat si ja té les com-
petències de la nova mancomunitat creada i si no se’n modifiquen els límits
territorials. En els altres casos, el prefecte ha d’exercir novament el seu paper.
Gérard Marcou, Desenvolupament urbà i govern urbà multinivell... 81
De fet, els prefectes tenen un paper important en el procés, ja que no necessà-
riament han de crear la mancomunitat que els alcaldes volen, i tenen la potestat de
valorar si els límits territorials i les competències s’ajusten a la Llei i si són raonables.
Pel que fa als incentius financers, es preveu un augment del subsidi de 250
francs per habitant per a cada CA. Així, s’estima que d’aquí a tres anys el nivell de
subsidi evolucioni d’acord amb el nivell d’integració. Això vol dir que, si la manco-
munitat traspassa molts diners a municipis que de fet conserven moltes competèn-
cies, el subsidi disminuirà ràpidament.
AUTONOMIES · 27
82
Abans de la Llei de 12 de juliol de 1999
(l’1/01/1999)
L’impost sobre activitats econòmiques comú (TPU, taxe professionnelle unique)
18 mesos després de la Llei de 12 de juliol de 1999
(l’1/01/2001)
b) La democràcia de proximitat
La nova Llei es basa en les recomanacions de l’informe que Pierre Mauroy va
lliurar i aborda molts aspectes del govern local: planteja un marc jurídic per als bar-
ris; reforça els drets dels consellers, particularment els de l’oposició, i amplia les
competències de les regions. El que ens interessa aquí són les disposicions sobre els
barris, que tenen l’objectiu d’afavorir la participació dels ciutadans en els debats pú-
blics. Recordem que les ciutats de París, Lió i Marsella es divideixen en districtes ur-
bans que elegeixen el seu consell, els membres del qual són alhora consellers de l’a-
juntament elegits en el mateix districte. La creació dels consells de barri s’imposa
també en aquells districtes que representen àrees molt àmplies i poblades.
Gérard Marcou, Desenvolupament urbà i govern urbà multinivell... 83
La France de l’intercommunalité en 2001
Font: La Gazette des Communes, núm. 1593, de 16 d’abril de 2001.
<http://www.lagazettedescommunes.com/cahiers_det>: Cahier detachée 2, núm. 15, 2001.
És important destacar que la delimitació dels barris a les ciutats està relacionada
amb una política nacional de suport a aquells barris que concentren bosses de pobre-
sa, desocupació, immigració i un teixit urbà deteriorat. Aquesta política es basa en
una delimitació dels barris segons uns índexs socials i econòmics que permetin carac-
teritzar la població del barri i els tipus d’allotjament. Es fa efectiva mitjançant els
«contractes de ciutat» entre l’Estat i els alcaldes dels municipis on es troben aquests
barris, com també la regió i la província que contribueixen a finançar els programes
en el marc de les seves competències respectives. Per a les ciutats on hi ha barris que
necessiten inversions importants de renovació del teixit urbà, hi ha els «grans projec-
tes de ciutat», per mitjà dels quals l’Estat i les corporacions locals es comprometen a
finançar a llarg termini aquestes inversions. La «política de ciutat» va motivar la Llei
de 13 de desembre de 2000, que revisa el codi urbanístic per tal que els instruments
jurídics de la planificació urbanística no siguin un obstacle per a l’acompliment dels
objectius de la «política de la ciutat» sinó que, al contrari, l’afavoreixin.
Segons la Llei sobre la democràcia de proximitat, l’ajuntament determina els lí-
mits de l’àrea de cada barri per a tots els municipis que tenen més de 50.000 habi-
tants. Presumiblement, la delimitació d’aquests barris per part dels ajuntaments es-
tarà d’acord amb el disseny dels barris de la «política de la ciutat», però la Llei no
obliga a fer-ho.
L’ajuntament decideix també sobre la composició i les formes de designació
dels membres dels consells de barri. Poden incloure regidors de l’ajuntament i re-
presentants dels veïns, que poden ser elegits o no, o representants d’associacions. El
president del consell és un tinent d’alcalde.
AUTONOMIES · 27
84
44,80 39,90 34,50
48,40
38,80
31,70
6,80
21,30
33,70
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Sense
intermancomunitat
4 impostos
Impost sobre
activitats
econòmiques
comú (TPU)
1999 2000 2001
Repartiment de la població de tot França segons la fiscalitat de l’agrupació
de pertinença de 1999 a 2001
El consell de barri té un paper consultiu i un paper de proposició cap a l’ajunta-
ment. El consell de barri rep de l’ajuntament un pressupost de despeses corrents per
al seu funcionament i és consultat sobre les despeses que corresponen al barri.
2. Competències i instruments
Aquí es plantegen algunes dificultats d’aplicació de la Llei i també sorgeixen al-
tres aspectes territorials de les àrees urbanes: com poden traspassar les institucions lo-
cals algunes de les competències al nivell de l’àrea urbana estesa i com es formen no-
ves relacions entre el nivell intermunicipal —és a dir, el poder d’aglomeració— i els
municipis membres —és a dir, el poder local municipal— i el poder dels alcaldes?
La France de l’intercommunalité urbaine CA, CV et aires urbaines en 2001
Gérard Marcou, Desenvolupament urbà i govern urbà multinivell... 85
Font: La Gazette des Communes, núm. 1593, de 16 d’abril de 2001.
<http://www.lagazettedescommunes.com/cahiers_det>: Cahier detachée 2, núm. 15, 2001.
AUTONOMIES · 27
86
Xifres sobre les agrupacions de fiscalitat pròpia l’1 de gener de 2001
CC i districtes
CA CU SAN Amb TPU Sense TPU Total
Nombre d’agrupacions 90 14 8 410 1.478 2.000
Nombre de mancomunitats 1.435 348 47 4.153 17.505 23.486
reagrupades
Població reagrupada 11,486 6,193 0,635 5,644 16,379 40,337
(en milions d’habitants)
Distribució mitjana 127,6 332,4 79,4 13,8 11,1 20,2
(en milers d’habitants)
CA: Mancomunitats d’aglomeració (communautés d’agglomération)
CU: Mancomunitats urbanes (communautés urbaines)
SAN: Sindicats de nova aglomeració (syndicats d’agglomération nouvelle)
CC: Mancomunitats de municipis (communautés de communes)
TPU: Impost comú sobre activitats econòmiques (taxe professionnelle unique)
Font: DGCL/SETL février 2001
<http://www.dgl.interieur.gouv.fr/donneschiffrees/interco_SETL/carteFE2001.htm>
Les groupements de communes à fiscalité propre au 1er janvier 2001
Gérard Marcou, Desenvolupament urbà i govern urbà multinivell... 87
Développement économique
Zone d’activités
Atelier, usine relais
Maintien du commerce
et de l’industrie
97%
65%
52%
37%
Source ADCF 2001 / conception fbm
Aménagement de l’espace
PLH
ZAC
Schéma directeur
90%
36%
25%
24%
Protection et mise en
valeur de l’environnement
73%
Aménagement de sentiers
Collecte des déchets
Traitement des déchets
Aménagement de rivière
61%
59%
54%
31%
OPAH
Logement social
Accueil des gens du voyage
Politique du logement
et équilibre social
67%
48%
25%
14%
Transport et/ou voirie 54%
12%
10%
Aménagemnet de voirie
Service de bus
Piste cyclable
31%
Équipements culturels
et sportifs
52%
Piscine
Gymnase
École d’art
Bibliothèque, médiathèque
19%
17%
15%
15%
Les principals competències exercides
a) Les competències
El model que la Llei defineix distingeix entre les competències obligatòries de
la mancomunitat, les competències opcionals i les competències que els municipis
decideixen lliurement de traspassar a la mancomunitat. A més, la Llei disposa que
determinades competències obligatòries o opcionals siguin traspassades només
en la mesura que siguin d’«interès comunitari». Finalment, les disposicions sobre
les competències s’han de considerar d’acord amb el que estableixen les lleis de 25
de juny de 1999 i de 13 de desembre de 2000.
Mancomunitat de municipis (CC): La discrecionalitat dels municipis és més
gran. Han de triar els temes que transfereixen, d’entre les cinc matèries que la Llei
enumera. Per exemple, les escombraries, en matèria de medi ambient. Tanmateix,
segons la nova Llei, les CC més importants, que adopten l’impost sobre activitats
econòmiques i els són traspassades quatre de les cinc matèries enumerades —la qual
cosa, de fet, les aproxima a una CA—, perceben també incentius financers, però no
tan elevats (175 francs per habitant). Els cinc grups són: desenvolupament econò-
mic; ordenació d’interès comunitari (esquema de coherència territorial de la Llei de
13 de desembre de 2000); vies d’interès comunitari; allotjament social d’interès co-
munitari; eliminació, i valorització de les escombraries.
Mancomunitat d’aglomeració (CA): La Llei traspassa quatre grups de competèn-
cies: desenvolupament econòmic; ordenació d’interès comunitari, que inclou fins i
tot els transports urbans i un esquema de coherència territorial; equilibri social de
l’hàbitat, i política de la ciutat. A més, els municipis han d’elegir tres dels cinc grups
opcionals següents: vies d’interès comunitari; sanitat; subministrament d’aigua;
protecció i valorització de l’ambient, i equipaments culturals i esportius d’interès
comunitari.
Mancomunitat urbana (CU): Des del principi, ja tenien àmplies competències.
Aquestes els són ampliades amb les dels equipaments culturals i esportius d’interès
comunitari, la política de l’allotjament d’interès comunitari, la política de la ciutat,
el medi ambient (en sentit ampli: escombraries, soroll, contaminació de l’aire) i els
edificis escolars de secundària. D’altres competències són definides de manera més
precisa, cosa que deixa menys discrecionalitat als municipis a l’hora d’interpretar-
les. Aquestes inclouen el desenvolupament econòmic i l’ordenació de manera més
àmplia (la qual es fa extensiva als plans urbanístics locals, que en altres mancomuni-
tats són competència dels municipis, com ara els permisos d’obra).
La noció d’interès comunitari està orientada a traspassar a la mancomunitat els
afers que s’han de gestionar en un nivell superior i no aquells que, en diverses matè-
ries, tenen una dimensió purament local. Llevat del cas de les CC, és propi del con-
sell de la mancomunitat definir, per a cada matèria, què és d’interès comunitari.
Aquesta decisió té conseqüències financeres, perquè el coeficient d’integració tindrà
més pes sobre el nivell de la dotació global de funcionament (DGF) de la mancomu-
nitat. Encara falten algunes dades sobre la pràctica d’aquest repartiment de com-
petències i de càrregues financeres. Tanmateix, la lògica dels incentius financers fa
pensar que els municipis podrien tenir més interès a delegar algunes càrregues per-
què aquesta solució maximitzaria la dotació estatal a la mancomunitat, i així podrien
participar en un procés local de negociació sobre els tipus d’equipaments i, sobretot,
AUTONOMIES · 27
88
sobre la seva localització, de manera que cada municipi podria rebre allò que necessi-
ta o desitja. En particular, es mostren interessats per aquesta solució: 1) la ciutat cen-
tral, que així podrà traspassar part de les seves càrregues als altres municipis, i 2) els
municipis perifèrics, que disposen de terrenys lliures per a equipaments. Resumint,
em sembla que la tendència va cap a una interpretació generosa de la noció d’interès
comunitari. No obstant això, podem observar que a vegades no es defineix el que és
d’interès comunitari i es queda la competència en mans dels municipis.
Què passa amb les competències que ja s’havien delegat a unions de cooperació
o consorcis? Què succeeix quan el municipi entra en una mancomunitat que ha de
ser competent per a allò mateix? La Llei regula aquesta qüestió amb disposicions
molt complexes, de les quals resulta que, segons el cas i la competència concreta de
què es tracti, o bé la mancomunitat substitueix la unió entre municipis membres, o
bé els representa en el consell de la unió, o bé el municipi s’ha de retirar de la unió,
però la mancomunitat s’hi ha d’unir. En els casos en què les competències s’han de
transferir de la unió a la mancomunitat, el traspàs entra en vigor només quan
aquesta ha definit el contingut de les competències comunitàries.
b) Els instruments
Són els plans i els contractes. La dificultat més gran que es planteja és aquesta: els
plans i els contractes són definits des d’una aproximació funcional, que molt sovint
requereix un marc territorial més ampli que el que han de regular les noves comunitats.
Les tres lleis es basen en els resultats de les investigacions que ha realitzat l’Insti-
tut Nacional d’Estadística i d’Estudis (INSEE), que conclouen que a França es po-
den identificar 361 àrees urbanes amb una població superior als 10.000 habitants,
entre les quals 141 tenen més de 50.000 habitants. Aquestes investigacions sobre
l’evolució de la urbanització detecten una mescla creixent entre ciutat i camp (pe-
riurbanització), cosa que comporta l’extensió de les xarxes, i alhora una diferencia-
ció social creixent dins les àrees urbanes. Teòricament, el pla del Govern era aconse-
guir que es creés una mancomunitat d’aglomeració o urbana a cada àrea urbana de
més de 50.000 habitants. Però és possible que una mancomunitat no cobreixi com-
pletament aquesta àrea urbana, ja sigui perquè aquesta és massa extensa i més aviat
necessita que s’hi creïn diverses mancomunitats, o bé perquè els conflictes d’interes-
sos polítics o econòmics ho impedeixin.
1. El pla de coherència territorial (schéma de cohérence territoriale, SCOT)
Substitueix l’antic pla director (schéma directeur, SD) i té un contingut més am-
pli. Presenta un projecte complex de desenvolupament sostenible (urbanístic, d’hà-
bitat, de transports i d’equipaments comercials), sobre la base del qual determina
unes orientacions generals de l’ordenació del territori, respecte de l’equilibri entre
àrees urbanes i per urbanitzar i àrees que s’han de protegir; estableix objectius en les
matèries sobre l’equilibri social en l’hàbitat, els transports, les activitats econòmi-
ques; pot definir grans projectes d’equipaments, prevenció de riscos, etc. A diferèn-
cia del pla director, no es limita simplement a definir la utilització dels sòls i la loca-
lització dels grans equipaments o infraestructures.
Gérard Marcou, Desenvolupament urbà i govern urbà multinivell... 89
No obstant això, per acomplir les seves funcions, l’SCOT ha de cobrir una àrea
general més àmplia que la de la mancomunitat. Aquesta situació portarà a establir
un consorci entre diverses mancomunitats, o amb municipis de fora de la comuni-
tat, per tal que es pugui elaborar l’SCOT. Es dedueix que podria ser un instrument
potent, respecte del pla, per al govern d’aglomeració. El poder i el lideratge polític
s’hauran de compartir entre alguns nuclis urbans.
L’Estat encara intentarà utilitzar els seus poders jurídics servint-se dels prefectes
per tal d’aconseguir que l’SCOT abasti completament l’àrea urbana, i el contracte
d’aglomeració ha de ser l’instrument essencial d’aquesta estratègia.
2. El contracte d’aglomeració
La Llei, de 25 de juny, sobre ordenació del territori disposa dos instruments
que s’apliquen especialment a les àrees urbanes: el projecte d’aglomeració i el con-
tracte d’aglomeració, el qual s’inscriu en la part o el capítol territorial (territorialit-
zat) del contracte del pla que l’Estat (per mitjà del prefecte de la regió) subscriu amb
cada regió (com a autonomia).
En el cas ideal, la mancomunitat amb un impost econòmic únic s’estén a tota
l’àrea urbana, adopta un SCOT que correspon a aquesta àrea, organitza l’elabora-
ció del projecte d’aglomeració i signa el contracte d’aglomeració amb l’Estat i la
regió.
Però el cas ideal mai no es dóna i les lleis permeten que aquests procediments es
desenvolupin de manera separada. Així mateix, el Decret, de 21 de desembre, sobre
els contractes d’aglomeració i les circulars als prefectes, en particular la Circular de
7 de juny de 2001, permeten considerar de quina manera es podria assolir un certa
coherència territorial.
La Circular de 7 de juny destaca com una innovació la consideració del «fet
urbà» en la territorialització «de les polítiques públiques» i demana als prefectes que
actuïn per tal d’aconseguir la «convergència» de totes aquestes disposicions.
Segons la Circular, l’àrea urbana, en el sentit estadístic (INSEE), constitueix
per a l’Estat el «perímetre de referència», i també ho ha de ser per a l’elaboració de
l’SCOT. Els prefectes han d’«invitar» els municipis i les mancomunitats —sempre
que sigui possible— a aproximar-se als perímetres de l’SCOT. Les lleis no imposen
la correspondència entre ells, però l’Estat n’ha de corregir l’aproximació.
De quins mitjans disposen els prefectes per assolir aquest objectiu?
Les corporacions locals tenen la competència del projecte territorial. La
decisió d’elaborar el projecte es pren per acord de tots els municipis i les man-
comunitats. Aquest és sotmès a un consell consultiu de desenvolupament, inte-
grat per representants de totes les activitats econòmiques, socials i culturals que
hi ha en el perímetre. El prefecte ha de contribuir en els treballs de recerca per
tal que, quan sigui possible, es pugui arribar a un diagnòstic compartit de la
situació.
En la negociació sobre el contracte d’aglomeració, els compromisos financers
de l’Estat han d’invitar els municipis i les mancomunitats a adoptar una perspectiva
de coherència territorial; així, per exemple:
AUTONOMIES · 27
90
— S’ha de fer un sol projecte per a una àrea urbana i, si hi ha d’haver més d’un
projecte, almenys han de tenir una part en comú.
— El contracte se signa només amb una mancomunitat, però si n’hi ha més, el
prefecte ha de cercar el compromís de formar una sola mancomunitat al fi-
nal del període de contracte.
— Els municipis aïllats s’han d’integrar a la mancomunitat abans que s’acabi el
contracte o, si no, no es podran beneficiar del contracte següent.
— El prefecte no ha de signar contractes amb mancomunitats que es formin
només per oposar-se a l’extensió de l’aglomeració central.
Resumint, veiem que s’intenta, de manera pragmàtica, assolir una organització
que relaciona tots els elements del complex urbà i rural/urbà que pot distribuir les
competències entre els diversos nivells, i aconseguir així una certa coherència terri-
torial sobre els processos econòmics i socials.
En els propers anys veurem si aquest objectiu es pot assolir.
Gérard Marcou, Desenvolupament urbà i govern urbà multinivell... 91
P.S.: Al principi de l’any 2002 existeixen 120 mancomunitats d’aglomeració (CA), que agrupen
prop de 2.000 municipis i 16 milions d’habitants.
