Control y descentralizacion desde una perspectiva local
| Autor | Vicente J. Arnau Bernia |
| Cargo | Interventor General del Ayuntamiento de Madrid |
| Páginas | 153-173 |
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LA ADMINISTRACION LOCAL
1.1. NORMATIVA CONSTITUCIONAL
La Constitución Española de 1978 (C.E.), determina que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas, gozando de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (1) y utiliza la tradicional denominación de Administración Local para referirse a las Entidades Locales fundamentales, el Municipio, la Provincia y la Isla, reconociéndoles personalidad propia y atribuyendo su gobierno y administración, respectivamente, a los Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos (Canarias) y Consejos Insulares (Baleares) (2).
La autonomía local queda constitucionalmente garantizada (3), y con el mismo rango normativo se determina que los Ayuntamientos quedarán integrados por los Alcaldes y los Concejales, elegidos estos últimos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y aquéllos por los Concejales o por los vecinos (4).
Las provincias, según la Norma constitucional, es «agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado» (5) y también «circunscripción electoral» (6).
1.2. EL RÉGIMEN LOCAL
En el actual ordenamiento, el Régimen local, o Régimen Jurídico aplicable a las Administraciones locales, según expresión acuñada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tiene un carácter bifronte, es decir, resultado de las competencias normativas respectivas del Estado y de cada una de las Comunidades Autónomas.
1.2.1. NORMATIVA ESTATAL
El Estado ha dictado con el carácter de normas básicas (aplicables a todas las Administraciones públicas) dos Leyes que conforman el núcleo normativo fundamental del Régimen local (7):
• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (L.B.R.L.)
• Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (L.R.H.L.)
La primera (L.B.R.L.), no obstante contener una parca regulación de ciertos aspectos de las Haciendas Locales, comprende principalmente toda la materia jurídico-administrativa del Régimen local.
La segunda (L.R.H.L.), según determina expresamente su artículo 1.º.1 tiene la consideración de «bases del Régimen Jurídico Financiero de la Administración Local», conteniendo la regulación presupuestaria, del gasto público local y de la contabilidad y control aplicable a las Haciendas Locales.
La L.B.R.L. admite como formas de gestión directa de los servicios públicos locales el «Organismo autónomo local» y la «Sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local» (8), pudiendo los Organismos autónomos ser «de carácter administrativo» o de «carácter comercial, industrial, financiero o análogo» (9).
También han de tenerse en cuenta, en materia jurídico-administrativa, los preceptos del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (T.R.R.L.).
Existen, asimismo, diversos Reglamentos que desarrollan los preceptos legales antes reseñados (10).
1.2.2. NORMATIVA AUTONÓMICA
Las Comunidades Autónomas, en virtud de las competencias que ostentan cada una según sus Estatutos de autonomía, han dictado normas que regulan aspectos generales de la Administración Local (11), de sus relaciones con las Diputaciones Provinciales (12), sobre las Comarcas (Agrupación de Municipios con intereses comunes precisados de gestión propia) (13), Mancomunidades (Asociación de Municipios para ejecución en común de obras y servicios) (14), Areas Metropolitanas (para planificar y coordinar determinados servicios y obras de Municipios de grandes aglomeraciones urbanas) (15) y otras Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio (caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos) (16).
1.2.3. REGLAMENTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES
Las Entidades Locales pueden aprobar —según la L.B.R.L. y la L.R.H.L.— Ordenanzas y Reglamentos.
El Reglamento Orgánico es aquel que puede determinar órganos y precisar procedimientos de régimen interior para la mejor administración de los asuntos locales, siempre en concordancia con la legislación estatal y autonómica aplicables.
Por su repercusión hacia terceros y su incidencia en las relaciones económicas son de especial relevancia las Ordenanzas Fiscales reguladoras de los tributos propios de las Entidades Locales (17).
En el orden económico-financiero y presupuestario también tienen alcance reglamentario las disposiciones que las Entidades Locales pueden adoptar en Bases de Ejecución del Presupuesto (18), y sobre aspectos contables (19) y de control y fiscalización (20).
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EL SECTOR PUBLICO LOCAL
2.1. CENSO DE LAS ENTIDADES LOCALES Y SUS ENTES DEPENDIENTES
Según datos del año 1999 (21) se puede ofrecer el siguiente esquema:
Ayuntamientos:
Total Municipios: 8.089: 300 (3,7 por 100) de más de 20.000 habitantes, 848 (10,5 por 100) de 5.001 a 20.000 habitantes y 6.941 (85,8 por 100) menores de 5.000 habitantes.
Entes dependientes: Organismos autónomos administrativos: 1.563; Organismos autónomos comerciales: 38; Sociedades mercantiles: 731. Total entes dependientes: 2.332.
Diputaciones, Consejos, Cabildos:
Diputaciones provinciales de régimen común: 38; Diputaciones provinciales de régimen foral: 3; Consejos Insulares (Baleares): 3; Cabildos Insulares, incluyendo las dos Mancomunidades interinsulares (Canarias): 9. Total: 53 (22).
Entes dependientes: Organismos autónomos administrativos: 136; Organismos autónomos comerciales: 11; Sociedades mercantiles: 71. To tal entes dependientes: 218.
Entidades Locales supramunicipales:
Mancomunidades: 902 (23).
Entes dependientes: Organismos autónomos administrativos: 17; Organismos autónomos comerciales: 1; Sociedades mercantiles: 16. To tal: 34.
Comarcas: 49.
Entes dependientes: Organismos autónomos administrativos: 31; Sociedades mercantiles: 8. Total: 39.
Areas Metropolitanas: 3.
Entes dependientes: Organismos autónomos administrativos: 1; Sociedades mercantiles: 7. Total: 8.
Agrupación de Municipios: 68.
Entes dependientes: Sociedades mercantiles: 1
Entidades Locales menores:
Total Entidades Locales menores: 3.704 (24). Entes dependientes: Organismos autónomos administrativos: 2.
RESUMEN GENERAL:
Ayuntamientos ........................................................ 8.098
Diputaciones, Consejos, Cabildos ......................... 53
Mancomunidades ................................................... 902
Comarcas ............................................................... 49
Areas Metropolitanas ............................................. 3
Agrupación de Municipios ...................................... 68
Entidades Locales menores .................................. 3.704
Total Entidades Locales ................................. 12.877
Entes dependientes:
Organismos autónomos administrativos ................ 1.750
Organismos autónomos comerciales .................... 50
Sociedades mercantiles ......................................... 834
2.2. DATOS ECONÓMICOS
2.2.1. SECTOR PÚBLICO
En estudios realizados sobre el gasto del Sector público, referidos al año 1998, y en los que no se incluyen los datos de Empresas y Entes públicos, se ofrecía la siguiente distribución por subsectores (25):
%
Estado .......................................................... 65,6
Comunidades autónomas ............................ 22,2
Entidades Locales ........................................ 12,1
2.2.2. PRESUPUESTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES
El gasto consolidado de los Presupuestos de las Entidades Locales del ejercicio de 1998 (26), en millones de pesetas, se desglosó del siguiente modo:
Censo 1998 Gasto neto % consolidado
Ayuntamientos ...................................... 8.098 4.188.122 70,1
Diputaciones régimen común ............... 38 579.575 9,7
Diputaciones régimen foral ................... 3 1.000.762 16,8
Consejos y Cabildos Insulares ............. 10 (27) 146.566 2,5
Comarcas ............................................. 49 29.673 0,5
Areas Metropolitanas ............................ 3 26.108 0,4
Totales .......................................... 8.201 5.970.806 100
2.2.3. PRESUPUESTOS DE LOS AYUNTAMIENTOS
Los presupuestos de los Ayuntamientos, que representan la mayor parte del gasto público local (70,1 por 100) con referencia a los datos de 1998 (28), expresados en millones de pesetas, ofrecen la siguiente desagregación según bases de población:
Tramos población Municipios % Habitantes % Gasto %
menos 1.001 ............. 4.924 60,81 1.582.215 4,0 185.462 4,4
1.001-5.000 .............. 2.031 25,08 4.558.844 11,5 458.125 10,8
5.001-10.000 ............ 519 6,41 3.534.254 8,9 351.181 8,3
10.001-20.000 .......... 327 4,04 4.542.603 11,4 496.308 11,7
20.001-50.000 .......... 181 2,24 5.243.892 13,2 562.586 13,3
50.001-100.000 ........ 62 0,77 4.120.174 10,4 406.516 9,6
100.001-500.000 ...... 48 0,58 9.178.572 23,1 936.685 22,1
500.001-1.000.000 ... 4 0,05 2.572.785 6,5 260.770 6,2 más de 1.000.000 .... 2 0,02 4.387.087 11,0 574.563 13,6
Totales ............... 8.098 100 39.720.426 100 4.232.196 100
Las diferencias se aprecian directamente: los 54 Ayuntamientos con población superior a 100.000 habitantes (0,7 por 100 del total número de Municipios) gestionan el 41,9 por 100 del gasto municipal, mientras que los 6.955 Ayuntamientos con población inferior a 5.000 habitantes (85,9 por 100), tan sólo les corresponde el 15,2 por 100 del gasto municipal total.
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TUTELA FINANCIERA
Con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978, la gestión económico-financiera y presupuestaria de las Corporaciones locales, se encontraba sometida a unas amplias facultades de tutela, desarrolladas fundamentalmente por el Ministerio de Hacienda y sus órganos periféricos (Delegaciones Provinciales de Hacienda), afectando a la aprobación y modificaciones de los Presupuestos, Ordenanzas fiscales y...
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