STS, 19 de Abril de 2007
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2007:2763 |
| Número de Recurso | 9537/2003 |
| Fecha de Resolución | 19 de Abril de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Abril de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera, Sección Quinta, del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación número 9537/2003 interpuesto por el Procurador de los Tribunales
D. José Luis García Guardia, en nombre y representación de D. Luis, contra la sentencia de fecha 4 de julio de 2003 dictada en el recurso contencioso administrativo número 1133/2002 por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, del acuerdo de la Delegación del Gobierno de Navarra de 27 de marzo de 2002, por el que se deniega el permiso de residencia temporal solicitado por el recurrente, por ser ajustado a derecho dicho acuerdo e improcedentes las pretensiones de la parte actora, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de D. Luis presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 10 de septiembre de 2003 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló en fecha de 23 de marzo de 2004 escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando dicte Sentencia estimatoria del recurso, casando la sentencia recurrida y haciendo los pronunciamientos correspondientes en derecho.
Habiéndose admitido el recurso de casación por esta Sala mediante providencia de 23 de diciembre de 2005, por providencia de 6 de marzo de 2006 se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.
Por la parte recurrida se presenta en fecha de 5 de junio de 2006 el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día 17 de Abril de 2007, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
En este recurso de casación número 9537/03 se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 4 de julio de 2003 que desestimó el recurso contencioso administrativo nº 1133/02 interpuesto contra la Resolución del Delegado del Gobierno en Navarra de fecha 27 de marzo de 2002, que denegó a D. Luis el permiso de residencia temporal solicitado en fecha 30 de julio de 2001.
Contiene la sentencia de instancia la siguiente fundamentación jurídica:
"PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación del acuerdo de la Delegación del Gobierno de Navarra de 27 de marzo de 2.002, por el que se deniega el permiso de residencia temporal solicitado por el recurrente.
La parte recurrente alega, esencialmente, la existencia de derecho del recurrente a obtener un permiso de residencia temporal, por existencia de arraigo de conformidad con lo establecido en el artículo 31.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Al efecto alega diversas circunstancias de donde deriva la situación de arraigo de dicho recurrente, como son: el residir en España desde octubre de 2.000, el contar con una oferta de trabajo y contar con familiares en territorio español, concretamente un hermano.
La cuestión que se suscita es si concurre en la recurre,, el arraigo que es requerido en el artículo 31.4 de L.O. 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, dicho precepto es del siguiente tenor literal: "Podrá otorgarse un permiso de residencia temporal cuando concurran razones humanitarias, circunstancias excepcionales o cuando se acredite una situación de arraigo, en los supuestos previstos reglamentariamente".
Este precepto es desarrollado por el artículo 41 del Reglamento de la Ley, Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, aún no en vigor al momento de la solicitud del recurrente -su entrada en vigor se produjo el día 1 de agosto de 2.001 y la solicitud del recurrente tuvo entrada en la Comisaría de Policía de Tudela el día 30 de julio de dicho año-, que es del siguiente tenor literal:
"1. La residencia temporal es la situación que autoriza a permanecer en España por un periodo superior a noventa días e inferior a cinco años.
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El permiso de residencia temporal podrá concederse a los extranjeros que se encuentren en España y se hallen en los siguientes supuestos: ....... d) Aquéllos que acrediten la permanencia continuada en España
durante un periodo mínimo de tres años y en los que concurra una situación excepcional y acreditada de arraigo, considerando como tal la incorporación real al mercado de trabajo y los vínculos familiares con extranjeros residentes o con españoles".
Por otro lado, no puede entenderse que lo establecido en el apartado 2.d) del precepto reglamentario antes referido, venga a restringir el concepto de arraigo, que como concepto jurídico indeterminado ha sido perfilado jurisprudencialmente en interpretación de lo establecido en normas con rango legal, sino que ha de entenderse que el referido precepto reglamentario define un supuesto en que ha de entenderse acreditado el arraigo, mas sin que pueda considerarse que efectúa una definición, como "numerus clausus", de lo que deba entenderse por arraigo, cuyo concepto resulta de su perfil legal y jurisprudencial.
Ha de estarse por lo tanto al concepto de arraigo perfilado jurisprudencialmente. Tal criterio de arraigo se ha configurado, como la existencia de vínculos que unen al extranjero recurrente con el lugar en que resida, ya sean de tipo económico, social, familiar, laboral, académico o de otro tipo y que sean relevantes para apreciar el interés del recurrente en residir en el país y determinen la prevalencia de tal interés particular para la concesión del permiso de residencia temporal solicitado.
De conformidad con lo razonado, si se atiende al criterio de arraigo en su sentido perfilado jurisprudencialmente como la existencia de vínculos que unen al extranjero recurrente con el lugar en que resida, ya sean de tipo económico, social, familiar, laboral, académico o de otro tipo y que sean relevantes para apreciar el interés del recurrente en residir en el país y determinen la prevalencia de tal interés particular para la concesión del permiso de residencia temporal solicitado, tal circunstancia de arraigo no queda acreditada, ya que al momento de la solicitud del permiso no se encuentra acreditada la presencia en territorio español con duración temporal con entidad suficiente para entender acreditado tal arraigo -el acceso a territorio español y residencia en el mismo se produce en el mes de octubre del año 2.000-, y si se pretende vincular el arraigo a la existencia de vínculos familiares, o laborales tampoco se encuentran acreditados los mismos, ya que en cuanto a los primeros solo se hace referencia a la residencia de un hermano en territorio español, y la existencia de una oferta de trabajo tampoco es en sí misma relevante a los efectos de acreditar el arraigo, pues ha de tenerse en cuenta que la oferta en si misma no denota una vinculación laboral, pues el arraigo ya es expresión de una vinculación, aún fáctica con el mercado de trabajo, y la oferta en sí misma solo es denotativa de una vocación futura de vinculación de llegar a materializarse la misma, y que en su caso debe utilizarse para la obtención del permiso de trabajo en régimen ordinario, mas no es en sí misma, conceptualmente, expresiva de la situación de arraigo.
Por otro lado los criterios interpretativos que dimanan de instrucciones o notas informativas confeccionadas por la Administración, no son en sí mimas prescripciones del ordenamiento jurídico, sin que pueda darse validez al contenido de tales instrucciones que no constituyen fuente del ordenamiento jurídico, ya que ello vendría a suponer constituir a la Administración en una fuente alternativa de producción normativa, sin perjuicio del ejercicio de su potestad reglamentaria. Por ello ha de estarse al concepto de arraigo que dimana de las normas antes expresadas en la forma que las mismas han sido jurisprudencialmente interpretadas.
En suma, de las alegaciones y documentos aportados, que con anterioridad han sido enumerados, no puede deducirse la existencia de arraigo del recurrente en territorio español, pues tale circunstancias invocadas como demostrativas del arraigo no son ni en sí mismas consideradas, ni en su conjunto, demostrativas de la existencia de tal situación.
El recurso de casación consta de un motivo que se formula al amparo del subapartado
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del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, y se subdivide en tres apartados. En primer lugar, el actor denuncia la vulneración del artículo 71 de la Ley 30/1992, pues, afirma, si la Administración consideraba que los documentos presentados eran inadecuados o insuficientes para fundamentar su petición, debería haberle requerido de subsanación, lo que no hizo. Seguidamente alega que su solicitud de permiso de residencia cumplía todos los requisitos establecidos en el artículo 31.4 de la L.O. 4/2000 modificada por la L.O. 8/2000, pues residía en España al menos desde octubre de 2000 y presentó una oferta de empleo, además de tener un hermano con residencia legal en España. Finalmente, aduce que la Administración ha actuado en contra de las Circulares e Instrucciones que ella misma aprobó, de las que resulta la suficiencia de la documentación aportada junto con su solicitud.
Vamos a estimar el recurso de casación.
El ahora recurrente en casación solicitó el permiso de residencia temporal al amparo del artículo 31.4 de la L.O. 4/2000 (reformado por L. O. 8/2000 ), según el cual "podrá otorgarse permiso de residencia temporal cuando concurran razones humanitarias, circunstancias excepcionales o cuando se acredite una situación de arraigo en los supuestos previstos reglamentariamente". Reparemos en que este precepto legal se remite para la determinación de los supuestos de arraigo a los "supuestos previstos reglamentariamente".
En la fecha de la solicitud del recurrente --- 30 de julio de 2001--- aún no había entrado en vigor el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio (BOE, 21 de julio ), ya que tal entrada tuvo lugar el 1 de agosto de 2001 (Disposición Final Quinta del Real Decreto ); y aun cuando la resolución finalizadora del expediente se dictó cuando este Reglamento ya había entrado en vigor, sin embargo no resulta de aplicación al caso porque la Disposición Transitoria Segunda del citado Real Decreto determinaba que "las solicitudes presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de este Reglamento se tramitarán y resolverán conforme a los trámites previstos en la normativa vigente en el momento de la solicitud, salvo que el interesado solicite la aplicación de este Reglamento"; solicitud que no consta efectuada en el expediente.
Pues bien, la Administración aplicaba en aquella época anterior a la entrada en vigor del RD 864/2001, para apreciar la concurrencia del arraigo, unos criterios de carácter transitorio contenidos en la Resolución de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, de 8 de junio de 2001 (aclarada por otra posterior de 15 de junio), cuyo contenido hemos recogido en reciente sentencia de 21 de diciembre de 2006 (RC 7194/2003 ). Los requisitos exigidos eran los siguientes:
"1. Encontrarse en España con anterioridad al 23 de enero de 2001.
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Acreditar una situación de arraigo en nuestro país, considerando como tal la incorporación real o potencial al mercado de trabajo, la anterior residencia regular en España, o la existencia de vínculos con extranjeros residentes o con españoles.
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No estar incursos en alguna de las causas de expulsión que se establecen en los artículos 53.c),d) y
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y 54 de la citada Ley Orgánica 4/2000, ni haber sido acordada su expulsión con anterioridad por alguna de estas causas en base a la normativa de extranjería vigente en su momento, y no tener prohibida la entrada en territorio español, salvo que la expulsión hubiere definitivo de la causa judicial o el sobreseimiento libre de las actuaciones. Asimismo cumplir los requisitos establecidos en el apartado 5 del artículo 31 de la Ley Orgánica 8/2000 ".
Quedaban así definidos por la misma Administración los supuesto en los que concurriría el arraigo: "la
(1) incorporación real o potencial al mercado de trabajo, la (2) anterior residencia regular en España, o (3) la existencia de vínculos con extranjeros residentes o con españoles".
Ciertamente, como hemos apuntado en reciente sentencia de 25 de enero de 2007 (RC 7780/2003 ), ni esas Notas Informativas tienen valor de norma (aunque sólo fuera porque no se publicaron en el B.O.E.) ni puede limitar las facultades interpretativas de las norma que los Tribunales tienen. Sin embargo, ello no significa que carezcan de valor alguno, sobre todo habida cuenta que los criterios expuestos por la Administración en esa Nota Informativa han sido llevados a los mismos formularios que la Administración proporciona a los interesados.
La seguridad jurídica (artículo 9.3 de la C.E .) y la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 C.E .) no permite a la Administración hacer pública una determinada interpretación de las normas que favorece a los interesados y despreciarla después. Y los Jueces y Tribunales deben tener en cuenta esta circunstancia, para que no sufran los principios de buena fe y confianza legítima.
Pues bien, la Administración denegó el permiso de residencia temporal sin explicar qué requisito o requisitos era el que no se cumplía. Dijo sólo, literalmente, que "del análisis de la documentación aportada por el solicitante y de la información unida al expediente no resultan acreditados los requisitos prevenidos y regulados en la mencionada Ley, artículo 31.4, y en el citado Real Decreto, artículos 50, 56 y 57 ". Desde esta perspectiva, la resolución de la Administración incurría en una evidente falta de motivación, pues el más que sucinto formulario empleado no permitía discernir qué requisito o qué documento se echaba en falta, y tampoco los trámites procedimentales acaecidos con anterioridad en el curso del expediente permiten colegir a qué se refería la Administración cuando señalaba que no se reunían los requisitos establecidos en esos preceptos, pues en el curso del expediente no se requirió al interesado para aportar documentación complementaria o subsanar algún defecto en la ya presentada.
Lo cierto es, así las cosas, que el interesado aportó la documentación requerida de conformidad con esas Notas Informativas y formularios, pues acompañó a su solicitud una oferta de empleo cuya seriedad y validez no ha sido negada ni discutida, y adjuntó asimismo una certificación del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Torrelameu (Lleida), donde se hacía constar que el actor residía en esa localidad desde octubre del año 2000.
A la vista de estos datos, no cabe sino concluir que concurre el arraigo en la medida que concurren las circunstancias y requisitos exigidos por la Administración en esas tan citadas Notas Informativas que ella misma elaboró.
Procede, por lo tanto, declarar haber lugar al recurso de casación, estimar el contencioso administrativo y declarar el derecho del actor a que la Administración le otorgue el permiso de residencia temporal regulado en el artículo 31.4 de la Ley Orgánica 4/2000 .
Al declarar haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo y no existen razones para hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 9537/2003, interpuesto por D. Luis, contra la sentencia de fecha 4 de julio de 2003 dictada en el recurso contencioso administrativo número 1133/2002 por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 1133/2002 interpuesto contra la resolución del Delegado del Gobierno en Navarra de fecha 27 de marzo de 2002, que denegó el permiso de residencia temporal solicitado por el recurrente en fecha 30 de julio de 2001, resolución que declaramos disconforme a Derecho y que anulamos.
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- Reconocemos el derecho del recurrente a que la Administración le conceda el permiso de residencia temporal que solicitó, al amparo del artículo 31.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de Diciembre . 4º.- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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STSJ Cataluña 1890/2022, 19 de Mayo de 2022
...procede oír a las partes, trámite que se ha llevado a cabo, y dictar la resolución que procede en Derecho. Por otra parte, la STS de 19 de abril de 2007 (RJ 2007\4275), "la interdicción de la arbitrariedad ( art. 9.3 C.E.) no permite a la Administración hacer pública una determinada interpr......