STS, 8 de Octubre de 2002
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 08 Octubre 2002 |
D. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 4179/1998, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Antonio Francisco García Díaz, en nombre y representación de Dª Estíbaliz , contra la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, de fecha 30 de septiembre de 1997 -recaída en los autos 864/97-, que desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Gandía de 29 de julio de 1994, por el que aprobaba la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación forzosa en Manzana 119 Ensanche (Guardería), a consecuencia de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Gandía, e iniciaba expediente de justiprecio.
Ha comparecido en calidad de parte recurrida en este recurso de casación el procurador D. Juan Ignacio Ávila del Hierro, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gandía
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 30 de septiembre de 1997 cuyo fallo dice: "Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Estíbaliz , contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Gandía, de 29 de julio de 1994, que en orden a la expropiación forzosa en Manzana 110 Ensanche (Guardería) aprobaba la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación, e iniciaba el expediente de justiprecio. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales."
Juzgó la Sala de instancia la impugnación del referido acto administrativo basada en los motivos que reseña en el fundamento de derecho segundo de la sentencia aquí recurrida:
"Los motivos en que se funda la impugnación del acto son los siguientes: 1.- Fraude de ley al haber pasado la Administración de la compraventa de un inmueble a la expropiación del mismo más el huerto anexo. 2.- Falta de notificación individual a la demandante y a los demás copropietarios de su aprobación inicial. 3.- Falta de delimitación y determinación del polígono o unidad de expropiación, juntamente con la relación de propietarios y titulares de derechos; no expresa que parte de la manzana se adscribe al Servicio Docente Social; la relación de bienes (acuerdo de 29 de julio de 1994) afecta a toda la manzana. 4.- Falta de justificación de la modificación puntual. 5.- La elección del sistema de expropiación no es potestad discrecional de la Administración (artículo 152.2 y 153 del Reglamento de Gestión Urbanística)."
En el fundamento de derecho tercero el Tribunal a quo efectúa una relación de los hechos considerados probados:
"De lo actuado en el expediente administrativo y en el presente recurso, han resultado probados los siguientes hechos: 1.- El edificio sito en Gandía, Avda. DIRECCION000 nº NUM000 (850 m2) se encuentra alquilado al Ayuntamiento de Gandía, siendo su destino el de Guardería Infantil Municipal; dicho servicio tiene un huerto anexo de 2.509 m2; dicho servicio desde 1981 fue gestionado en forma de Fundación Pública. En el año 1989, medió oferta de la propiedad (la demandante y otros copropietarios) al Ayuntamiento de Gandía en orden a la compraventa del mencionado edificio, oferta que fue aceptada por el Pleno Municipal en sesión de 1 de junio de 1989 por importe de 28.000.000 ptas. Habiendo surgido una serie de discrepancias entre la propiedad y el Ayuntamiento sobre el contrato relativas al pago de impuestos y gastos, y posteriores conversaciones, y después de que el Pleno del Ayuntamiento de 23 de julio de 1990 hubiere aceptado la nueva oferta de adquisición del inmueble; en fecha 24 de julio de 1990, uno de los copropietarios formuló requerimiento al Ayuntamiento interesando la resolución del contrato de arrendamiento por realización de obras inconsentidas. 2.- Por Acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Gandía de 4 de marzo de 1993 se aprobó inicialmente y provisionalmente (para el caso de que no se formulasen alegaciones en el periodo de información pública) la 10ª Modificación del PGOU de Gandía, que por lo que aquí nos afecta se concreta en el apartado 7: "adición al artículo 172: Calificación de parte de la manzana 119, Zona de Ensanche, como dotación comunitaria de dominio público adscrito a servicio Docente-Social (guardería infantil, etc.). A obtener por expropiación". Por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, de 9 de diciembre de 1993, se aprobó definitivamente la modificación puntual (DOGV de 21 de enero de 1994, BOP de 2 de febrero de 1994)."
Por la representación procesal de Dª Estíbaliz se interpone recurso de casación, mediante escrito de 1 de abril de 1998, que al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción fundamenta en un motivo que sintetiza:
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Infracción de los artículos 84 y 58.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues alega la demandante ausencia de notificación de la aprobación inicial de la modificación puntual del PGOU de Gandía, que directamente afectaba a bienes de su propiedad.
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Infracción del artículo 83.3 de la Ley Jurisdiccional y 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por cuanto considera que se produjo desviación de poder producida por la calificación de terreno dotacional del edificio y terrenos de la recurrente en la modificación puntual del PGOU, a adquirir por el sistema de expropiación forzosa.
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Infracción de o dispuesto en los artículos 71.1 y 72.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, pues entiende que la determinación del polígono o unidad sometida al sistema de expropiación forzosa, no especificar su extensión.
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Violación del artículo 72 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en cuanto a la falta de justificación de la superficie destinada a dotación comunitaria por la modificación puntual del PGOU de Gandía impugnada por vía indirecta.
Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que declarando haber lugar a este recurso de casación, declare la nulidad de la modificación puntual del PGOU de Gandía en lo relativo a la Manzana 119 (punto 10 de la modificación) y consiguientemente la de todas las actuaciones municipales que de dicha previsión se derivan y expresamente la del acuerdo municipal de 29 de julio de 1994, imponiendo a la parte demandada las costas causadas.
Por auto de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 3 de noviembre de 1998, se tiene por interpuesto el recurso de casación, ordenándose reclamar las actuaciones de instancia y el expediente administrativo al Tribunal Superior de Justicia
Reclamado dicho expediente administrativo en oficios de 10 de marzo, 1 de septiembre y 26 de octubre de 1999, éste se remite con fecha 22 de noviembre del mismo año.
Por diligencia de ordenación de 23 de noviembre de 1999 pasa el recurso, con las actuaciones recibidas, al Magistrado Ponente para que se instruya y someta a la deliberación de la Sala lo que haya de resolverse sobre la admisión o inadmisión del presente recurso de casación; y por providencia de 22 de diciembre de 1999, se admite dicho recurso y se ordena remitir las actuaciones a la Sección Sexta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.
Evacuando el traslado conferido mediante providencia de 17 de enero de 2000, la representación procesal del Ayuntamiento de Gandía formaliza, en fecha 17 de febrero del mismo año, la oposición al recurso de casación, alegando cuanto estima procedente y suplicando finalmente a la Sala que: "1º. Se declare inadmisible el recurso por los motivos de inadmisibilidad alegados con carácter previo. 2º. subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso. 3º. Y, en todo caso, imponga las costas a la parte recurrente".
Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 26 de septiembre de 2002, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
La representación procesal de doña Estíbaliz , al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley 10/1992, de 30 de abril -a la sazón vigente-, aduce un único motivo de casación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de treinta de septiembre de mil novecientos noventa y siete, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del pleno municipal del Ayuntamiento de Gandía de veintinueve de julio de mil novecientos noventa y cuatro, que inició el expediente expropiatorio de la finca -de la que era copropietaria la recurrente- en virtud de la modificación operada por el Plan General de Ordenación Urbana de la manzana 119, zona de ensanche, dotación comunitaria de dominio público adscrito al servicio docente social -"guardería"-.
En este motivo de impugnación genéricamente se denuncia por la parte recurrente la infracción de una serie de preceptos de nuestro Ordenamiento Jurídico, que concentra en tres apartados:
Ausencia de notificación a la demandante de la aprobación inicial de la modificación del PGOU de Gandía, que directamente afectaba a bienes de su propiedad.
Desviación de poder producida por la calificación de los terrenos y edificio de uso dotacional, en la modificación del PGOU, a adquirir por el sistema de expropiación forzosa.
Ilegalidad de la determinación del polígono o unidad sometida al sistema de expropiación forzosa, al no especificarse su extensión.
El recurso de casación como extraordinario que es, precisa que, además de ser perjudicado quien lo promueva, lo haya sido por alguna de las razones que la ley expresa y no por otras; de ahí que no es suficiente para la prosperabilidad del recurso con señalar la infracción de la norma, sino que es preciso fijar concretamente el concepto en que fue infringida, bien porque la norma aplicable se haya desconocido o se haya interpretado con error o se haya aplicado, sin deber hacerlo, al caso suscitado, o sea, entre el vicio denunciado y la sentencia misma debe haber una relación de causalidad.
En el caso que examinamos, la metodología que utiliza la parte recurrente es más propia del recurso de apelación, pues la línea discursiva sobre la que se cimienta su escrito de interposición del recurso de casación gravita sobre todos y cada uno de los motivos que en la instancia fundamentó su impugnación contra el acuerdo municipal recurrido; por ello, desde una perspectiva técnico-jurídica, deberíamos desestimar el presente recurso, sin embargo, en aras de la tutela judicial efectiva, vamos a referirnos a cada una de sus argumentaciones.
La falta de notificación a los copropietarios de la aprobación inicial y definitiva de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana, sobre el que se sustenta por la Administración municipal la razón legitimadora de la expropiación de la manzana 119 -artículo 132 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992- no priva a este instrumento urbanístico de eficacia jurídica, pues los artículos 106 del Texto Refundido de 1992, y 139.4 del Reglamento de Planeamiento, sólo exigen la notificación personal del acto de aprobación definitiva a los propietarios afectados respecto de los planes de iniciativa privada, y en el caso que analizamos, la Administración, a pesar de cumplir rigurosamente los trámites procedimentales exigidos por los artículos 128 y 144 del Texto Refundido de 1992, la recurrente ni se personó ni compareció en el trámite de información pública.
Tampoco se conculcaron por la Administración expropiante los artículos 71.1 y 72.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, pues como señala la sentencia impugnada en el fundamento jurídico quinto, la nueva reglamentación asignada al uso del suelo en virtud de la modificación puntual del plan de ordenación urbana es racional por cuanto los terrenos venían siendo utilizados como "guardería infantil municipal" desde el año 1950, y así explícitamente se justifica en la Memoria el ius variandi de la Administración, que en el presente caso se fundamenta en las exigencias del interés público.
Con especial énfasis, incide la parte recurrente para impugnar el acuerdo municipal recurrido y, en consecuencia, la sentencia de la Sala de instancia, al invocar, específica y genéricamente, en su escrito de interposición del recurso, la desviación de poder producida por la calificación dotacional de los terrenos y edificio de su propiedad en virtud de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana.
El Tribunal a quo, después de relatar minuciosamente los hechos que considera como probados en las actuaciones administrativas, llega a la conclusión que no se acreditó el fraude de ley en la actuación del Ayuntamiento, pues, aun existiendo conversaciones y discrepancias en cuanto al contrato de arrendamiento y posterior compra a los titulares de los terrenos, con la modificación del plan general de ordenación no se persiguió un resultado prohibido por el Ordenamiento Jurídico, pues tales terrenos estuvieron destinados, en todo o en parte, a guardería desde 1950.
La desviación de poder implica, como se desprende de la definición del artículo 83 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y de la copiosa jurisprudencia a que ha dado lugar, una infracción del Ordenamiento Jurídico que se produce en los actos que, ajustados a la legalidad extrínseca, están inspirados en consideraciones ajenas al interés del servicio, por lo que la apreciación de este vicio requiere, no ya la simple confrontación con la regla de derecho, de los elementos objetivos del acto, como en la infracción del Ordenamiento Jurídico, sino la investigación de las intenciones subjetivas del agente público, para determinar si existe coincidencia entre el fin contemplado por la Ley y perseguido con la actuación administrativa, que habrá de ser puesto de relieve por esa indagación de los móviles psicológicos de su autor, de su adecuación al fin.
En el caso que enjuiciamos, los datos acreditados por el Juzgador de la instancia, nos llevan a la convicción de que no existió, por parte de la Administración, un mal uso del poder, pues, por razones de interés público, ejercitó su potestad normativa, con la estricta finalidad de mantener y potenciar un servicio público municipal que desde el año 1950 tenía ya de facto establecido sobre unos solares, de propiedad privada, en virtud de un contrato arrendaticio; siendo precisamente la conducta de los copropietarios, la causa determinante de la decisión administrativa, al instar al Ayuntamiento de Gandía, en escrito de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa, la resolución del contrato de arrendamiento bajo el pretexto de que en la guardería infantil municipal se habían realizado obras inconsentidas, cuando la Corporación municipal ya había aceptado la compraventa del edificio en sesión del día veintidós del citado mes y año, mejorando por razones de índole meramente fiscal una oferta anterior, de uno de julio de mil novecientos ochenta y nueve.
De ahí, podemos afirmar que, lejos de existir desviación de poder, quedó malparada la buena fe de los copropietarios- expropiados -bona fidei non congruit de apicibus iuris disputare-, ya que su comportamiento no fue civiliter en las negociaciones contractuales que para la venta del inmueble inicialmente y a su instancia se mantuvo con la Administración municipal.
La declaración de no haber lugar al recurso interpuesto, al ser rechazable el motivo de casación invocado, conlleva la imposición de las costas procesales causadas a la parte recurrente, según establecen concordadamente el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992, y la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Antonio Francisco García Díaz, en nombre y representación de Dª Estíbaliz , contra la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, de fecha 30 de septiembre de 1997 -recaída en los autos 864/97-; con imposición de las costas causadas en este recurso de casación a la referida parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, lo que certifico. Rubricado.
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