STS, 7 de Noviembre de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:8668 |
| Procedimiento | D. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Fecha de Resolución | 7 de Noviembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Noviembre de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1613/1995 interpuesto por "MANILVA, S.A.", representada por el Procurador D. José Granados Weil, contra la sentencia dictada con fecha 12 de diciembre de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía con sede en Málaga en el recurso número 2119/1992, sobre orden de realización de trabajos de regeneración de playa; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
La entidad "Manilva, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga el recurso contencioso-administrativo número 2119/1992 contra la resolución del Secretario de Estado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 29 de septiembre de 1992 que resolvió el recurso de alzada 718/1990, deducido contra la dictada por la Demarcación de Costas de Andalucía-Mediterráneo el 1 de marzo de 1990, por la que se le ordenaba la realización de determinados trabajos en las playas próximas al puerto de la Duquesa, sito en la Urbanización "El Hacho" del término municipal de Manilva (Málaga).
En su escrito de demanda, de 4 de febrero de 1994, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimatoria del presente recurso contencioso-administrativo en la que se declarará no ser conformes a Derecho las resoluciones objeto de esta demanda, las que anulará totalmente no solamente por no ser conformes a Derecho en sentido generalizado, sino por ser completamente infractoras de preceptos determinados y determinantes de la Constitución Española". Por otrosí pidió el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 12 de julio de 1994, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que, desestimándola, confirme el acto impugnado por ser conforme a Derecho". Por otrosí interesó igualmente el recibimiento a prueba.
Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 22 de julio de 1994 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga dictó sentencia con fecha 12 de diciembre de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo, confirmando la resolución recurrida por ser conforme a Derecho, y todo ello sin expresa condena en costas a ninguna de las partes."
Con fecha 10 de marzo de 1995 "Manilva, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1613/1995 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Por incompetencia de la Administración Central para dictar la resolución recurrida conforme al artículo 13.8 de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Andalucía y por vulneración del artículo 14 de la Constitución. Solicitó por otrosí el recibimiento a prueba del recurso de casación (sic).
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación íntegra de la sentencia con imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 5 de julio de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 25 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga el día fecha 12 de diciembre de 1994, confirmó la adecuación a derecho de las resoluciones administrativas ya referenciadas, en cuya virtud se impuso a la empresa actora la obligación de regenerar la arena de la playa sita en la barriada del Castillo, mediante la aportación de 166.000 metros cúbicos de arena. La orden emitida a este respecto por la Demarcación de Costas de Andalucía-Mediterráneo se basaba en las siguientes premisas:
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De un lado, la autorización que el 6 de octubre de 1977 el Consejo de Ministros había otorgado a Manilva, S.A. para construir y explotar el puerto deportivo base o de invernada en la Urbanización "El Hacho" en Manilva (Málaga), cuya prescripción concesional G disponía que "el titular sería responsable de los daños que puedan causar las obras autorizadas, directa o indirectamente, en las costas y playas inmediatas, a juicio del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, el cual determinará, en su caso, las obras necesarias, que deberá realizar dicho titular a sus expensas y en el plazo que se le señale, a fin de restituir la costa y playa afectada a su primitivo estado". Esta misma prescripción se contenía en la resolución de 29 de diciembre de 1982 y en la Orden Ministerial de 25 de octubre del mismo año que autorizaron a la actora la ocupación de terrenos de dominio público para desarrollar el proyecto de obras de construcción y explotación del puerto deportivo.
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De otro lado, el análisis de la evolución de las playas inmediatas al puerto deportivo de "La Duquesa", llevado a cabo por la citada Demarcación de Costas de Andalucía-Mediterráneo, puso de relieve una fuerte erosión de aquéllas, imputable a la construcción del puerto deportivo que había supuesto la pérdida total de la playa de la Barriada del Castillo, de unos 41.500 metros cuadrados de superficie, equivalentes a 166.000 metros cúbicos de arena.
Las dos cuestiones suscitadas ante la Sala de instancia, y repetidas ahora en casación, eran la relativa a la competencia de la Administración del Estado para intervenir en el modo en que lo hizo en defensa del dominio público marítimo-terrestre, por un lado, y la supuesta violación del principio de igualdad, al sentirse discriminada la empresa recurrente respecto de obras similares de regeneración en otras playas del litoral mediterráneo, sufragadas por la propia Administración del Estado, por otro lado.
La Sala de instancia rechazó la alegada incompetencia de la Administración estatal para dictar este tipo de órdenes de ejecución, competencia que la parte recurrente entendía desplazada por la atribuida en materia de "ordenación del litoral" a la Comunidad Autónoma andaluza (artículo 13.8 de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Andalucía) y en materia de puertos deportivos (artículo 13.11 de la misma Ley Orgánica). Precisamente la infracción de estos preceptos se convierte ahora en el primero de los motivos de casación.
El motivo debe ser rechazado. El artículo 132.2 de la Constitución califica a las playas y a la zona marítimo-terrestre como bienes de dominio público estatal; la defensa de la integridad de este dominio viene atribuida precisamente al Estado, a cuya Administración corresponde, a tenor del artículo 110, letra c), de la Ley 22/1988, de Costas, su tutela y policía demanial. El artículo 111.1 de esta última ley dispone, además, que son competencia de aquella Administración las obras que sean necesarias para la protección, defensa y conservación del dominio público marítimo-terrestre (letra a) y las de creación, regeneración y recuperación de playas (letra b).
La interpretación que de estos preceptos ha hecho la sentencia del Tribunal Constitucional 149/91 ha corroborado su constitucionalidad y, por lo tanto, la no vulneración del orden constitucional de competencias, cuando el ejercicio de la competencia estatal va dirigido, como aquí ocurre, a preservar las condiciones naturales de las playas y del resto del demanio litoral. Dicha sentencia constitucional, de 4 de julio de 1991, que resolvió diversos recursos de inconstitucionalidad acumulados interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de junio, de Costas, recogía en su fundamento de derecho cuarto, letra a), que las facultades dominicales del Estado sobre la franja litoral de su titularidad le permitían legítimamente asegurar la protección de la integridad del demanio y la preservación de sus características naturales.
En la misma sentencia, al analizar el artículo 34 de aquella ley, afirmaba que "[...] la declaración de inconstitucionalidad del precepto no implica en modo alguno que la Administración del Estado, a la que incumbe la protección y utilización del demanio, no pueda llevar a cabo las actuaciones de defensa, regeneración, mejora y conservación del dominio público [...]". Consideraciones reiteradas, asimismo, al examinar la constitucionalidad del artículo 111, y en concreto respecto de las competencias del Estado enumeradas en los tres párrafos iniciales -letras a), b) y c)-, respecto de las cuales calificó de "evidente" la conexión entre la definición de las obras calificadas de interés general y el ámbito propio de las facultades inherentes a la titularidad demanial atribuida al Estado.
Esta competencia propia del Estado no se ve afectada, en el sentido que pretende la recurrente, por los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas. Como destaca con todo acierto el Abogado del Estado, el primero de los preceptos del Estatuto de Autonomía de Andalucía que la parte considera infringido se refiere tan sólo a la ordenación del litoral (que no es sino una parte más de la ordenación del territorio), no a las competencias directamente dirigidas a preservar la integridad física del demanio de titularidad estatal. Y lo mismo hay que decir, respecto de las competencias autonómicas en materia de puertos de refugio y puertos deportivos.
Específicamente sobre esta última cuestión, la sentencia constitucional 193/1998, dictada para resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra diversos artículos la Ley de Andalucía 8/1988, de 2 de noviembre, de Puertos Deportivos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al analizar si vulneraban el orden constitucional de distribución de competencias (artículo 149.1.20.a de la Constitución) mantuvo las consideraciones que ya hemos reflejado acerca de las facultades inherentes a la competencia estatal sobre estas parcelas de dominio público. En ella se interpretaron los preceptos del Estatuto de Autonomía de Andalucía que confieren a esta Comunidad competencia exclusiva sobre "puertos de refugio, puertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales" y "ordenación del litoral" en términos que no permiten desconocer las facultades propias derivadas de la titularidad estatal del dominio público marítimo- terrestre; entre ellas figura, como es lógico, la de preservar la integridad física de las playas cuando sea amenazada o perturbada (como en este caso ocurrió), pues tales amenazas o perturbaciones afectan al sustrato mismo de la titularidad dominical.
En el segundo motivo de casación la parte actora alega la infracción del artículo 14 de la Constitución, pues, a su juicio, existe un trato discriminatorio contra ella al no haber acometido la Administración por sí misma la regeneración de la playa de autos, a diferencia de lo ocurrido en otras de la costa malagueña.
El motivo debe ser desestimado pues no se probó en su día la similitud de circunstancias entre unos supuestos y otros, de modo que mal puede hablarse de trato discriminatorio cuando previamente no se ha acreditado la existencia de situaciones iguales. A esta falta de prueba aludía la Sala de instancia cuando en el segundo fundamento jurídico de su sentencia afirmaba: "no es aplicable al caso de autos el artículo 14 de la Constitución, pues si bien este principio encierra una prohibición de discriminación, de manera que ante situaciones iguales deben darse tratamientos iguales, en el caso de autos no existe tal discriminación, pues la erosión producida en la playa del Puerto de La Duquesa, a diferencia de las generaciones realizadas por el M.O.P.U. en otras playas, debida a la incidencia de fenómenos naturales y sin intervención de la actividad humana, en el caso de autos tal erosión tiene como causa inmediata la actividad humana, por lo que no es de aplicar mentado artículo 14 de la Constitución Española, ya que el mismo sólo es aplicable a todos aquellos casos que se encuentran en la misma situación, lo que no ocurre en el caso de autos por las razones antes dadas, circunstancias estas que llevan a desestimar el presente recurso".
Las únicas pruebas que la entidad actora aportó al recurso en la instancia eran unos reportajes periodísticos expresivos de las obras llevadas a cabo por el Ministerio de Obras Públicas en distintas playas de la zona, pero esos reportajes no indicaban, de suyo, que los elementos de hecho y de derecho fuesen idénticos en dichas obras y en la impuesta a la actora. Tampoco probó que las condiciones impuestas a otras concesiones acordadas por el Consejo de Ministros para la instalación de otros puertos deportivos incluyeran, como la suya, el compromiso de regenerar que ya hemos transcrito en el primero de los fundamentos jurídicos de la sentencia, ni que la erosión de las playas afectadas no se debiera a causas naturales, a diferencia de lo que ocurre en su caso, donde es imputable precisamente a la construcción del puerto deportivo, causa desencadenante de la pérdida de arena en la playa cuya regeneración se le impone.
Estas deficiencias de prueba (que la parte, desconociendo la naturaleza del recurso extraordinario de casación, trata ahora de salvar solicitando de este Tribunal Supremo la apertura de un ya improcedente período probatorio) determinaron que la Sala de instancia negara la vulneración del principio de igualdad, conclusión que no podemos sino confirmar.
La consecuencia de cuando se deja expuesto es que procede la desestimación del recurso, con la preceptiva condena en costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 1613 de 1995 interpuesto por "Manilva, S.A." contra la sentencia dictada con fecha 12 de diciembre de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga en el recurso número 2119/1992. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
