La cooperación entre el gobierno central y los gobiernos autonómicos ante la pandemia del covid-19
| Autor | Dueñas Castrillo, Andrés Iván ; Fernández Cañueto, Daniel; Guerrero Vázquez, Pablo ; Moreno González, Gabriel |
| Páginas | 83-99 |
LA COOPERACIÓN ENTRE EL GOBIERNO CENTRAL Y LOS
GOBIERNOS AUTONÓMICOS ANTE LA PANDEMIA DEL
COVID-19
LA COOPERACIÓN ENTRE EL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS AUTONÓMICOS...
MARÍA DOLORES MONTERO CARO
Profesora Doctora del Área de Derecho Constitucional
Universidad de Córdoba
1. INTRODUCCIÓN
En los últimos años hemos asistido a un debate sobre las bases de nuestro
modelo territorial a causa, sobre todo, de la demanda soberanista en Cataluña,
que dio lugar, por primera vez en la historia democrática reciente, a la activación
del mecanismo previsto en el art. 155 CE. No obstante, este ingente interés sobre
la posibilidad de convocatoria de referéndums consultivos acerca de la indepen-
dencia de un territorio ha enmascarado otra de las mayores debilidades existente
en nuestra configuración descentralizada del Estado: la falta de regulación de los
mecanismos de coordinación y cooperación entre el Estado y las Comunidades
Autónomas.
Nuestro texto constitucional se caracteriza por un Título octavo centrado
más en la configuración original del Estado autonómico y su consecuente reparto
competencial, que en el desarrollo y consolidación de éste en el largo plazo. De
esta forma, es prácticamente inexistente la mención a mecanismos de coopera-
ción entre el Estado y las Comunidades Autónomas, limitándose así meramente
a nombrar la cooperación de las autonomías entre sí en el art. 145.2 CE.
Si pudiéramos sacar algo positivo desde el punto de vista jurídico y político de
la actual pandemia ha sido la activación, aunque de forma prácticamente obligada
como consecuencia de las circunstancias excepcionales, de los mecanismos de
participación y colaboración de las Comunidades Autónomas en la gobernanza
del Estado.
Así, si en los últimos meses la llamada “nueva normalidad” nos ha obligado
a acostumbrarnos a nuevas formas de relacionarnos socialmente e incluso la-
boralmente, debemos aprovechar del mismo modo el gran impulso que la crisis
sanitaria ha supuesto en la activación de los mecanismos de cooperación entre
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el Estado y las Comunidades Autónomas. Se trata, por tanto, de una “nueva nor-
malidad” de las relaciones entre territorios que, esperemos, haya venido para
quedarse.
2. LOS INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN EN NUESTRO SISTEMA
CONSTITUCIONAL
Tal y como hemos señalado, nuestro texto constitucional apenas hace men-
ción a los instrumentos de cooperación entre territorios; referenciando única-
mente los previstos para las Comunidades Autónomas entre sí (cooperación
horizontal) y no entre éstas y el Estado (cooperación vertical). En este sentido,
encontramos el artículo 145.2 CE, el cual, podríamos afirmar, constituye la base
de la configuración constitucional de la llamada cooperación horizontal.
2.1. Los instrumentos de cooperación horizontal
Dentro de la llamada cooperación horizontal el propio art. 145.2 CE diferen-
cia dos modalidades, por un lado, los “convenios para la gestión y prestación
de servicios propios” y, por otro, los “acuerdos de cooperación”. La diferencia
entre ambas figuras radica primordialmente en su configuración jurídica; pues
mientras que para la celebración de convenios entre CCAA no se requiere una
autorización expresa de las Cortes Generales, para la celebración de acuerdos sí.
Teniendo presente el poco desarrollo dado en el art. 145.2 CE, debemos acudir
a los propios Estatutos de Autonomía y a la legislación autonómica para llevar a
cabo el estudio de los mecanismos de preparación de estos convenios y acuerdos
de cooperación, poseyendo rasgos lógicamente heterogéneos (Milione, 2012: 30).
Como se puede observar de la propia letra del precepto constitucional, se
parte de una premisa de cautela y desconfianza de este tipo de cooperación
que, como muy acertadamente opina García Morales (2006: 33) «parece dise-
ñado básicamente como una forma de control estatal sobre la actividad de las
Comunidades Autónomas». Por ello, es prácticamente unánime entre la doctri-
na constitucional considerar insuficiente a la par que deficiente la regulación
constitucional de la cooperación horizontal, dificultando así la utilización de los
convenios y acuerdos como instrumentos cooperativos del Estado autonómico.
Es por esta razón que, una posible solución podría ser la consistente en limitar el
control político de las Cortes Generales, sin perjuicio del control jurídico– cons-
titucional en caso de vulneración constitucional o extralimitación de su ámbito
de actuación, atendiendo siempre al deber de lealtad recíproca e institucional.
No obstante, debido a la situación de mando único estatal que supuso la
declaración de estado de alarma como consecuencia de la crisis sanitaria por
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