STS, 6 de Febrero de 2006
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2006:569 |
| Número de Recurso | 2241/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Febrero de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Febrero de dos mil seis.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 2241/01, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García en nombre y representación del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada contra la sentencia de fecha 11 de diciembre de 2000, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2241/01 , en el que se impugnaba el Acuerdo adoptado en Pleno del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada (Alicante) de fecha 7 de Noviembre de 1997, por el que se procede a la contratación directa como forma de adjudicación de los trabajos encaminados a la redacción del Plan General de Ordenación Urbana del Pilar de la Horadada, encuadrables dentro del contrato de consultoria y asistencia en el equipo dirigido por el abogado urbanista don Andrés.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2241/01 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se dictó sentencia, con fecha 11 de diciembre de 2000 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Ramirez Gomez, en nombre y representación de D. Gustavo, D. Rubén, D. Jesús Manuel, D. Cesar y D. Iván, contra el punto segundo del acuerdo plenario del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada de fecha 7 de noviembre de 1997, por el se procede a la contratación directa de D. Andrés para la realización del Plan General de Ordenación Urbana de dicho municipio, el cual se declara contrario a Derecho y, en consecuencia, se anula y deja sin efecto. Imponer las costas a la parte demandada".
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada, se preparo recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 26 de marzo de 2001, formaliza el recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.
Por providencia de 23 de noviembre de 2005, se señaló para votación y fallo el 31 de enero de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala
La representación procesal del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada interpone recurso de casación contra la sentencia estimatoria dictada el 11 de diciembre de 2000 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso administrativo deducido por la representación procesal de D. Gustavo, D. Rubén, D. Jesús Manuel, D. Cesar y D. Iván contra el punto segundo del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada de fecha 7 de noviembre de 1997, por el que se procede a la contratación directa de Don Andrés para la realización del Plan General de Ordenación Urbana, el cual anula y deja sin efecto alguno.
Identifica la sentencia en su PRIMER fundamento el acto administrativo impugnado al que acabamos de hacer mención al tiempo que expone los argumentos impugnatorios de la parte actora y la oposición que efectúa el Ayuntamiento demandado.
Ya en el SEGUNDO rechaza el defecto formal en la formulación de la demanda aducido por la Corporación Local para luego entrar a conocer en la invocada causa de nulidad esgrimida por la parte recurrente. A la vista de lo obrante en el expediente concluye que se ha prescindido del procedimiento de contratación del contrato de consultoría y servicios previsto en los arts. 197 y siguiente de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, LCAP , por cuanto no se han seguido las actuaciones ordenadas por los arts. 203 y 209 y siguientes de la citada disposición legal .
Rechaza el alegato de la administración respecto a que el art. 31 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, TRLRSOU, aprobado por Real Decreto 1341/1976, de 9 de abril faculta su actuación. Insiste en la necesidad de respetar los preceptos de la LCAP tal cual consta que, en otras ocasiones, hizo el Ayuntamiento para la redacción de un Plan Parcial.
Por ende en el TERCERO declara la estimación del recurso con imposición de costas.
Al amparo de la letra d) del art. 88.1. LJCA articula la Corporación Local un único motivo de recurso esgrimiendo infracción del art. 31 del TRLSOU . Reputa contraria tanto a la literalidad como al espíritu del mencionado precepto la interpretación efectuada por la Sala de instancia. Insiste en que la norma prevé la posibilidad de optar entre "designar libremente o por concurso" al técnico que redactará el Plan General de Ordenación Urbana. Mantiene que en la LCAP no existe procedimiento alguno para la designación libre por lo que defiende que aquel precepto de la legislación urbanística estableció una regulación específica que debe prevalecer sobre la legislación contractual en aras a la importancia de la cuestión. Adiciona que no puede tener idéntico tratamiento la redacción de un Plan General de Ordenación Urbana que un Plan Parcial u otro instrumento del Planeamiento por cuanto éstos últimos no se contemplan en el art. 123.4 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , que, literalmente, reproduce el art. 31 del TRLSOU .
Ninguna argumentación en defensa de la sentencia de instancia ha efectuado la parte allí demandante por cuanto no ha comparecido como parte recurrida en el presente recurso de casación.
Es innegable que el redactado del art. 31.3 del TRLS/1976 , no declarado incompatible por la Disposición final Primera de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre , del Parlamento de la Generalidad Valenciana expresa un tenor idéntico al art. 109.4 del ulterior Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, LRS/1992 el cual reitera el contenido del art. 123.4 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana que "en todo caso, la redacción podrá encargarse a los técnicos de la Corporación o a los que se designaren directamente o por concurso entre facultativos competentes". Precepto, el de 1976, de aplicación supletoria en defecto de legislación autonómica tras los pronunciamientos de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. También es incontrovertible que tras la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, LRS/1998 el meritado precepto no se encuentra entre los declarados subsistentes del TRLS/1992 por mor de la Disposición Transitoria Única de la LRS/1998 .
Dado que el acto objeto de impugnación es un acuerdo municipal de 7 de noviembre de 1997 resulta todavía vigente la normativa urbanística mencionada en el primer párrafo cuya interpretación es objeto de controversia.
De forma clara se ha pronunciado este Tribunal en su sentencia de 11 de diciembre de 2000, recurso de casación 6061/1996 , respecto a la nulidad de la adjudicación directa de un contrato administrativo de asistencia técnica para la redacción de un Plan Parcial de ordenación dado que el sistema de contratación directa tiene un carácter excepcional.
Aquí no nos encontramos ante la adjudicación de un contrato administrativo para la confección de un Plan Parcial sino de un instrumento normativo de planeamiento urbanístico como es un Plan General de Ordenación Urbana materia que ha sido objeto de varios pronunciamientos de este Tribunal en aras a dilucidar la adecuada hermenéutica del art. 31 LS/1976 o su equivalente en la LS/1992. En tal sentido:
1) La sentencia de 21 de febrero de 1986 dictada en un recurso de apelación declara que el art. 31.2 TRLS/1976 contiene un régimen especial que es de aplicación preferente a las normas comunes en cuanto otorga a los Ayuntamientos una facultad de libre elección de facultativos justificada en la singular complejidad técnica del trabajo de redacción de los Planes. Sin embargo lo cual no es óbice para que se impongan aquellas limitaciones formales que garanticen el acierto en la elección y excluyan todo vestigio de arbitrariedad o desviación de poder. Por ello en el citado supuesto se estiman suficientes los trámites que allí precedieron a la designa: redacción de unas bases de contratación muy acabadas, petición de propuestas a tres estudios de arquitecto, el sometimiento de las presentadas al estudio de la Comisión Informativa de Urbanismo, etc.
2) La sentencia de 19 de octubre de 1992, recurso de apelación 3869/1990 , confirma la nulidad decretada por la Sala de instancia respecto de un acuerdo municipio aprobando la contratación directa para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales relativos al Plan General de Ordenación Urbana del municipio en cuestión. Acepta los fundamentos de la sentencia apelada acerca del incumplimiento de las normas de publicidad exigidas en el art. 122 del RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local , TRLRL , en relación con la necesidad de concurso público exigida en el art. 7 del Real Decreto 1465/1985 .
3) En la sentencia dictada el 27 de febrero de 2001, recurso de casación 5226/1995 tras una amplia mención de distintos textos legales y reglamentarios de aplicación en el ámbito local que imponen en la realización de trabajos técnicos la fórmula del concurso, con la adición del pliego de cláusulas administrativas se insiste en que el citado criterio se reitera en el artículo 112.2.2ª del Real Decreto 781/86 , teniendo como precedente el artículo 109 del Texto Articulado Parcial de la Ley 41/1975 , aprobado por Real Decreto 3046/77 de 6 de octubre , reproducción de la diferenciación que el artículo 4 de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril .
Insiste la sentencia en que la regla especial del artículo 31.2 de la LS/1976 otorga a los Ayuntamientos una facultad de libre elección de facultativos que repite los pronunciamientos generales ya vertidos en la sentencia de 21 de febrero de 1986 . Sin embargo en el citado supuesto no reputa suficiente garantía a los fines indicados los trámites que precedieron a la adjudicación del encargo, pues no existió la amplia aportación de elementos informativos y de asesoramiento que si aconteció en el caso examinado en la precitada sentencia de 21 de febrero de 1986 . Detecta la ausencia de redacción de las bases de contratación y la omisión de la necesaria publicidad, llegándose a la conclusión por la Sala de instancia de que han sido vulnerados los artículos 113.1.2 y 122.1 del Real Decreto Legislativo 781/86 conclusión que confirma.
En suma, sobre el citado motivo casacional reitera la doctrina jurisprudencial de este Tribunal en el sentido que la Ley de Contratos del Estado reconoce a la Administración una facultad discrecional al hacer la selección del adjudicatario, cumpliendo las condiciones del pliego, allí inexistente, lo que significa que en la licitación se ha de atender a las circunstancias y a los elementos subjetivos y objetivos del contrato, lo que no ha sucedido en la cuestión examinada. Pero, además, remata el razonamiento reconociendo que tanto el anuncio de licitación, como la publicación de la adjudicación son dos manifestaciones del principio de publicidad con distinto contenido, que fueron incumplidos en la cuestión examinada.
4) Finalmente en la sentencia de 18 de abril de 2001, recurso de casación 7033/1995 , reproduce lo declarado en la de 27 de febrero de 2001 acerca de que la regla especial del art. 31.2 LS/1976 no excluye que deban respetarse trámites inexcusables como la elaboración del preceptivo pliego de cláusulas del contrato y la publicidad de la licitación y la adjudicación.
Expuesto lo anterior debemos concluir que la sentencia de instancia no ha conculcado el art. 31 LS/1976 al entender que no puede obviarse el respeto de los procedimientos establecidos en la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, LCAP respecto del contrato de consultoría y servicios previsto en el art. 197 y siguientes de la meritada LCAP . Contratos que no son ajenos a nuestra tradición administrativa pues su regulación ya se contemplaba en el Decreto 1005/1974, de 4 de abril con expresa mención de los Proyectos de Urbanismo con serias limitaciones a la contratación directa.
Nada dice expresamente la sentencia al entender que el contrato en cuestión debe incardinarse en el art. 197 LCAP en lo que atañe al objeto del meritado contrato. No obstante de su lectura ninguna duda ofrece que bajo tal denominación comprende entre otros los que tengan por objeto "estudiar y elaborar planes" cuyo procedimiento y forma de adjudicación se regula en los arts. 209 y siguientes de la LCAP debidamente invocados por la Sala de instancia para declarar la nulidad del acuerdo impugnado. Máxime cuando no estamos frente a un contrato específicamente excluido del ámbito de la LCAP en su artículo 3º . Todo lo cual conduce a que el art. 31.2 LS/1976 deba ser interpretado de acuerdo con el marco legal vigente en 1977 al adoptarse el acuerdo anulado por la sentencia de instancia. Es decir que no cabe obviar el cumplimiento de los principios de igualdad, no discriminación y libre concurrencia que, plasmados en la LCAP, tienden a garantizar la plena transparencia en la contratación administrativa como medio para lograr la objetividad de la actuación administrativa inherente a nuestro sistema.
A tenor art. 135 LJCA procede la imposición de costas a la parte recurrente mas tal condena carece de proyección efectiva ante la ausencia de personación de la parte recurrida.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada contra la sentencia dictada el 11 de diciembre de 2000 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en el recurso contencioso administrativo deducido por la representación procesal de D. Gustavo, D. Rubén, D. Jesús Manuel, D. Cesar y D. Iván contra el punto segundo del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada de fecha 7 de noviembre de 1997, por el que se procede a la contratación directa de Don Andrés para la realización del Plan General de Ordenación Urbana, el cual anula y deja sin efecto alguno, declarándose firme con expresa imposición de las costas a la parte recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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