Crónica Jurídica social: La reforma y contrareforma laboral de 2002, del RD- Ley 5/2002 a la ley 45/2002 de reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad
| Autor | Josep Moreno Gené y Ana Mª. Romero Burillo |
Tal y como ya apuntábamos en la primera parte de este trabajo, el Real Decreto-Ley 5/2002, de 24 de mayo también llevó a cabo una intensa modificación del régimen jurídico de las prestaciones por desempleo(1). Esta afirmación puede mantenerse sin dificultades, pese a que la reforma mantiene inalterada gran parte de la regulación precedente en la materia que alcanza a elementos tan esenciales de la misma, como por ejemplo la cuantía, la duración, el régimen de cotización durante los períodos de devengo de las prestaciones, el principio de automaticidad de las prestaciones y el régimen financiero de las mismas(2). Esta reforma se ha mantenido en términos generales por la Ley 45/2002, si bien la misma ha introducido diversas modificaciones que serán objeto de análisis en el presente estudio(3).
En todo caso, en esta breve aproximación a esta polémica reforma del sistema de protección por desempleo nos limitaremos a indicar cuales han sido los aspectos que han sufrido alguna modificación sin detenernos en las restantes cuestiones que han permanecido inalteradas tras la reforma, así como también, debido al alcance limitado de esta reflexión, nos limitaremos a analizar la incidencia que la misma ha tenido en el régimen general, en su nivel contributivo y asistencial, pese a ser conscientes de la trascendencia que la reforma ha tenido en otros regímenes, en particular, en el Régimen Especial Agrario.
Un primer enunciado del alcance de la reforma en el Régimen General debe abarcar necesariamente los siguientes aspectos: se confiere una nueva configuración al requisito de encontrarse en 'situación legal de desempleo'; se altera el régimen de solicitud, nacimiento, suspensión y extinción de la prestación; y, asimismo, se modifica el régimen legal de los requisitos exigidos para ser beneficiarios del subsidio. Veamos a continuación de forma breve en que consisten estas modificaciones.
Sin duda, la nueva regulación de los requisitos exigidos para acceder a la protección por desempleo y, por extensión, para mantenerla, ha sido uno de los aspectos de la reforma que ha obtenido mayor repercusión mediática y que se ha convertido en uno de los ejes de la amplia oposición que ha recogido esta reforma y que se materializó en la convocatoria de una huelga general. Pese a mantenerse en términos generales el régimen anterior a la reforma, la misma precisa el anterior requisito de encontrarse en situación legal de desempleo e incorpora un nuevo requisito al añadirse la exigencia de 'acreditar disponibilidad para buscar activamente empleo y para aceptar colocación adecuada', lo cual debe acreditarse a través de la subscripción del llamado 'compromiso de actividad', tal y como viene recogido en el art. 231.1 apartado h) LGSS(4). A partir de esta modificación, se ha señalado que la finalidad de la protección por desempleo ya no es fundamentalmente cubrir la pérdida de empleo, sino facilitar una prestación económica al servicio de la vuelta al empleo, imponiéndose al desempleado una obligación esencial de búsqueda de empleo(5).
Por lo que respecta a la enumeración de las situaciones legales de desempleo -art. 208 LGSS-, como ya hemos puesto de manifiesto al analizar el nuevo régimen jurídico del despido introducido por el RD-Ley 5/2002, el legislador ha procedido a sustituir del listado la clásica referencia de los trabajadores que vean extinguido su contrato de trabajo 'por despido procedente o improcedente', por la novedosa referencia a los trabajadores que vean extinguido su contrato de trabajo por 'despido'(6), que se entenderá por sí mismo y sin necesidad de impugnación, como causa de situación legal de desempleo. El problema se plantea cuando el despido se lleva a cabo sin cumplir con las formalidades correspondientes -carta de despido-, en cuyo caso el trabajador deberá acreditar su situación por otras vías -conciliación administrativa o judicial o interposición de la demanda(7). En este punto, la Ley 45/2002 va más allá de lo previsto en el RD-Ley 5/2002 y contempla detalladamente cada una de las causas extintivas del contrato de trabajo a exclusiva iniciativa empresarial, previendo para cada supuesto los documentos de posible utilización para acreditar la involuntariedad del trabajador en la pérdida del empleo.
Un segundo aspecto conflictivo de la reforma en orden a la delimitación de la situación legal de desempleo llevada a cabo por el RD-Ley 5/2002, consistía en la limitación de la consideración de situación legal de desempleo únicamente a los períodos de inactividad que median entre los períodos de actividad de los trabajadores fijos discontinuos, es decir, aquellos que se conciertan para prestar trabajos que tengan el carácter de fijos discontinuos y que no se repitan en fechas ciertas, lo que aparentemente(8) parecía excluir de forma injustificada a los trabajos discontinuos que se repiten en fechas ciertas(9).
Dadas las críticas derivadas de esta reforma legislativa, la Ley 45/2002 ha alterado de nuevo el régimen jurídico de la protección por desempleo de los trabajadores fijos discontinuos. Con la nueva redacción dada al art. 208.1.4 LGSS se abandona el anterior criterio de separación entre los dos tipos de trabajadores fijos discontinuos a efectos de protección por desempleo, de modo que dicho precepto vuelve a limitarse a una simple y llana alusión a los trabajadores fijos discontinuos, sin detenerse en sus distintas modalidades y sin hacer mención alguna a la diferenciación que dentro de los mismos traza la vigente legislación laboral (art. 12.3 y 15.8 ET). De lo cual debe desprenderse que la protección por desempleo se aplica en iguales términos para ambos colectivos, es decir, para los fijos discontinuos de fecha incierta y para los fijos discontinuos de fecha cierta(10).
Finalmente, la Ley 45/2002 ha introducido un nuevo apartado 4 en el art. 208 LGSS según el cual, en el supuesto previsto en el art. 145 bis de la Ley de Procedimiento Laboral y sin perjuicio de lo señalado en el mismo, los trabajadores se entenderán en la situación legal de desempleo por expiración del tiempo convenido o realización de la obra o servicio objeto del contrato, como consecuencia de la finalización del último contrato temporal y la entidad gestora les reconocerá las prestaciones por desempleo si reúnen el resto de los requisitos exigidos. Tal disposición está en consonancia con la incorporación de un nuevo art. 145 bis de la LPL según la cual se prevé que cuando la entidad gestora de la prestación por desempleo constate que, en los cuatro años inmediatamente anteriores a una solicitud de prestaciones, el trabajador hubiera percibido prestaciones por la finalización de varios contratos temporales con una misma empresa, podrá dirigirse de oficio a la autoridad judicial demandando que el empresario sea declarado responsable del abono de las mismas, salvo de la prestación correspondiente al último contrato temporal, si la reiterada contratación temporal fuera abusiva o fraudulenta, así como la condena al empresario a la devolución a la entidad gestora de aquellas prestaciones junto con las cotizaciones correspondientes.
Sin embargo, la principal novedad que al menos en apariencia se introduce respecto a la delimitación de la situación legal de desempleo, se lleva a cabo por vía negativa, al precisarse en el art. 208.2.2 LGSS que no se encontrará el trabajador en situación legal de desempleo 'cuando, aún encontrándose en alguna de las situaciones del apartado 1 anterior, no acrediten su disponibilidad para buscar activamente empleo y para aceptar colocación adecuada'. Exigencia que se concreta aún más, si cabe, con la nueva obligación de los trabajadores solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, de 'suscribir y cumplir las exigencias del compromiso de actividad' y 'buscar activamente empleo, participar en acciones de mejora de la ocupabilidad, que se determinen por el Servicio Público de Empleo, en su caso, dentro de un itinerario de inserción' (art. 231.2 LGSS)(11). Pese a que dichas exigencias ya parecían extraerse de la regulación anterior, sí se vislumbra un cambio de actitud en tanto que 'se trocan (en un plano más bien formal, es verdad) los deberes de origen normativo por otros interiorizados de manera individual, buscando la implicación del sujeto mediante su conducta positiva'(12).
Entre las diversas cuestiones que suscitan estas exigencias ha despertado especial preocupación e incluso una cierta alarma social, la noción que se acuña en la norma de 'colocación adecuada'(13), más si cabe si se tiene en cuenta que tras la reforma se configura como un requisito de acceso a la protección y se mantiene, aunque de forma matizada, como causa de su extinción(14). En concreto, son diversos los aspectos de la reforma que inciden en este punto que llaman especialmente la atención: en primer lugar, aún partiendo del concepto tradicional de 'colocación adecuada' como la profesión demandada por el trabajador y también aquella que se corresponda con su profesión habitual o cualquier otra que se ajuste a sus aptitudes físicas y formativas, el RD-Ley 5/2002 consideraba, en todo caso como adecuada la colocación coincidente con la última actividad laboral desempeñada. Este criterio había suscitado importantes críticas ya que permitía que la realización esporádica de alguna actividad profesional comportara automáticamente la consideración de la misma como adecuada a efectos de futuras...
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