El contencioso-administrativo en España
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Profesor adjunto de Derecho Administrativo. Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 488-507 |
El contencioso-administrativo en España *
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Cuando España regula por primera vez un sistema para decidir los conflictos entre la Administración y los particulares, se limita, como tantos otros ordenamientos jurídicos, a mal copiar el sistema francés 1. Pero la evolución posterior ha ido configurando un contencioso-administrativo que dista bastante del patrón que Page 489 sirvió de inspiración, dotando al sistema de líneas peculiares propias, que han trascendido a los ordenamientos de los pueblos hermanos de América. El hecho es fácilmente explicable si se tiene en cuenta que, como ha reconocido Waune. al prologar una reciente obra con que un escritor francés se enfrenta con el sistema inglés, «las instituciones jurídicas» ne se transplaritent pas plus facilement que les arbres ou les fleurs ellesmémes, ne peuvent vivre sous inimporte quel climat et dans nimpórte quelle terre» 2.
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Hoy España prepara una nueva ley de la jurisdicción coritendosoadministrativa. En este trance no faltan ardientes defensores del sistema francés, que tratan de confiar esta jurisdicción a Tribunales administrativos encuadrados en la propia Administración, como así se han pronunciado voces muy autorizadas en los países de lengua española 3. Sin embargo, la dirección dominante es muy distinta y no es improbable que en la nueva ley se acusen con más fuerza los peculiares caí aderes del sistema hispánico de jurisdicción administrativa, abandonando la copia de instituciones que, aun produciendo excelentes resultados en sus países de origen serían contraproducentes entre nosotros 4.
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En esta situación parece oportuno dar a conocer al públicoextranjero las corrientes más acusadas entre nosotros sobre el contencioso-administrativo, en relación con el sistema actual, contenido en el Texto rejundido de Ley de lo contenciosoadniinistrativo, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1952. cuya reforma viene pidiéndose insistente y unánimemente por la Magistratura, la Abogacía y la doctrina. Porque la disposición básica de las refundidasen el mencionado texto fue la Ie3 de 13 de septiembre de 1888, reformada en 1894, y profundas han sido las modificaciones experimentadas en nuestra reaüdad jurídicoadministrativa desde aquella en Encuesta sobre la revisión constitucional, Butnos Aires, 1949, páginas 73, 77, 92 y 165; en Méjico, Fraga, Derecho administrativo 5.a edición, Méjico, 1952, págs. 011627; en Colombia, Pareja Lo contencioso-adminlstrativo, 1947; en Chile, Silva Cimma, Derecho administrativo (apuntes de clase), Santiago, 1953, págs. 391-419, etc.Page 490 fecha .para que una leyde 1888..pueda cubrir las exigencias deus, ticia. Aparte de que, pese al enorme avance que supuso, aquella ley distaba bastante de. constituir una eficaz garantía de los derechos d,e los administrados 5.
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Al exponer las corrientes doctrinales y jurisprudenciales.que se observan en España, y no olvidando que el contencioso-administrativo es un auténtico proceso, seguiremos una sistemática de Derecho procesal, cada día más difundida, que hará más fácil y ordenada nuestra exposición.
Problema capital de la organización de la jurisdicción administrativa es el de la regulación de los órganos a los que ha de confiarse el conocimiento de los llamados recursos contencioso-administrativos. Porque sólo contando con órganos integrados por personal independiente, idóneo y .preparado, es posible resolver con justicia los litigios administrativos. Independencia, idoneidad y preparación son características esenciales del juez en general, y concretamente del juez administrativo. Esta trascendencia del tema justifica que haya sido el más debatido entre nosotros y hasta que haya tenido un matiz político indudable, al menos a lo largo del siglo XIX, al proclamarse defensores de un sistema judicial puro los liberales y de un sistema administrativo los conservadores 6. Precisamente para superar estas posiciones, que parecían irreconciliables, un profesor español ideó un sistema que tuvo consagración plena en la Ley de 1888 7. El sistema se bautizó después con el nombre de mixtoPage 491 oarmónico. ¿En qué consistía? Sencillamente, en atribuir el conocimiento de los recursos contencioso-administrativos a órganos integrados por personal procedente de la carrera judicial ypor personal procedente dé la carrera administrativa. Ahora bien, esta.idea esencial del sistema adoptó diversas .variantes : en un principio, los órganos así integrados estaban encuadrados en la propia Administración ; el Tribunal administrativo venía a ser-y llegó a ser-una sección del Consejo de Estado. Pero, a partir de la Lev de ,5 de abril de 1904, los órganos se estructuraron en la común organización judicial.
Estas vanantes explican la dificultad experimentada por la doctrina al catalogar nuestro sistema. Si en un principio pudo, en cierto modo, admitirse que existía un Tribunal administrativo independiente, después la realidad era que nos encontrábamos con un sistema francés, y, por último, con un sistema judicial, pero no con un sistema judicial, puro. Por eso no tiene razón Zanobim cuando hoy cataloga nuestro sistema entre los que se inspiran en el sistema alemán 8. Porque desde la Ley de 5 de abril de 1904, el contencioso-administrativo español es llevado ante órganos encuadrados en la común organizaciónjudicial. Ahora bien, la experiencia ha demostrado cfue si tales órganos estuvieren integrados por miembros de la carrera judicial, el sistema adolecería de un defecto capital: la falta de idoneidad de los jueces. Porque los jueces españoles, cuyapreparación jurídica civil y penal es excelente, adolecen de una falta de preparación jurídicoadministrativa que ni adquirieron al ingresar en la carrera, ni después en la práctica profesional, reducida a conocer .cuestiones civiles y penales hasta llegar a las Salas de lo conteneioso administrativo.
Esto explica que si bien se estima acertado que los órganos de la jurisdicción, contencioso-administrativa estén encuadrados en la organización judicial, se exija la espeeializáción de los jueces que han de integrar esos órganos. Y es indudable que esta característica del sistema español se acentuará en la nueva Ley. Órganos judiciales y jueces especiales. He aquí la fórmula española de jurisdicción administrativa. No hay por qué confiar el conocimiento de los litigiosPage 492 administrativos a unos Tribunales administrativos del modelo francés. La gran lección de Francia sobre la jurisdicción administrativa no fue que se atribuyera a un cuerpo consultivo administrativo. Ello fue algo circunstancial, accidental. La gran lección de Francia fue la idoneidad de los jueces administrativos. Y si esta idoneidad se logra dentro de la común organización judicial, ¿por qué crear unos órganos especiales dentro de la Administración, pero independientes de la Administración activa?
Esta fórmula que ofrece España puede, ,por otro lado, ser la auténtica solución para aquellos países de la América española cuya historia del contencioso-administrativo se ha visto atormentada por una discusión en cierto modo estéril: porun lado se veía la necesidad de atribuir el conocimiento de los litigios administrativos y Tribunales idóneos ; por otro, las Constituciones exigían-interpretando correctamente el principio de división de poderes- que los órganos a los que se confiara la misión de juzgar, integraran el Poder judicial 9>. Y comocuando se pensaba en Tribunales idóneos se pensaba siempre en Tribunales administrativos, se estaba en un círculo vicioso, que en ocasiones se resolvió creando tinos Tribunaes independientes del Poder judicial y del Poder ejecutivo; con lo que sé venía a consagrar ún sistema parecido al alemán 10 Pero la fórmula española puede ser más práctica y más congruente con el espíritu de aquellas Constituciones americanas. Bastará con mantener el principio de que los órganos judiciales, órganos integrados en el Poder judicial, decidan los litigios administrativos ; pero Page 493 creando Salas especiales, en las que deberá procurarse la idoneidad de su personal;
Uno de los ternas de actualidad en la doctrina española consiste en si debe de darse intervención en el conteucioso-administrativo a un órgano iniparcial auténtico defensor de la ley, que desempeñaría en el proceso papel análogo al que desempeña en Francia el Comibario del Gobierno.
Es cierto que la legislación vigente reconoce en algún caso la intervención del Ministerio público (denominado Ministerio fiscal) 11, con el carácter de auténtico defensor de la ley (art. 26, Ley de lo contencioso administrativo de 1952). Pero, salvo estos casos, especiales, el Ministerio fiscal no es, en el proceso administrativo, un defensor dela ley, sino el defensor y representante de la Administración en el proceso. Por ello, la doctrina se pronuncia decididamente porque se llamen las cosas por su nombre y se despoje al representante de la Administración de su carácter de Ministerio público, confiándose su defensa a sus abogados respectivos 12.
Una última solución es la que pugna por la coexistencia eh elproceso de un representante y defensor de la Administración y de un Ministerio público independiente. Nosotros mismos hemos man tenido esta tesis en otra ocasión 13. Pero hay que reconocer qué la posición contraria esgrime razones perfectamente atendibles. «Se ha desechado generalmente-dice AlcaláZamora-, y con fundamento bastante, el sistema complicado de una doble representación, con defensores sistemáticos, incluso apasionados de la Administración, e intérpretes imparcialés de la ley, que formularan sus...
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