STS, 21 de Abril de 1997
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 8854/1991 |
| Fecha de Resolución | 21 de Abril de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Abril de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo, integrada por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso de apelación formulado por la Administración General del Estado contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 27 de junio de 1991, recaída en recurso ante la misma seguido bajo el nº 1565/90, en materia de Impuesto Sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en el que ha comparecido, como parte apelada, el Ayuntamiento de Bellús, representado por la Sra. Valles Tormo y bajo dirección letrada.
La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, con fecha 27 de junio de 1991 y en el recurso antes referenciado, pronunció sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el actual recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta por Ministerio de la Ley, contra las resoluciones del Ayuntamiento de Bellús (Valencia) en 21 de Julio de 1990, desestimatoria del recurso de reposición formulado por la Dirección General de Obras Hidráulicas, impugnando la liquidación que le fue girada por dicha Corporación en concepto de Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras, aprobada por acuerdo municipal de 27 de enero de 1990, con motivo de las obras del Embalse o Presa de Bellús, sin hacer expresa imposición de costas".
Contra la anterior sentencia, la representación del Estado formuló recurso de apelación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, el Sr. Abogado del Estado evacuó el traslado de alegaciones aduciendo, sustancialmente, que una obra hidráulica, como la construcción de una presa, no precisa de licencia de obras o urbanística, que constituye elemento del hecho imponible del impuesto municipal de que aquí se trata, toda vez que es una obra integrada en la ordenación del territorio y no en la competencia urbanística que es la única que puede reconocerse al Ayuntamiento de la imposición, aparte de que el Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de Diciembre, declara exentas de este impuesto municipal a las obras hidráulicas propiedad del Estado. Terminó suplicando la revocación de la sentencia impugnada. Conferido, a su vez, el mismo traslado al Ayuntamiento apelado, lo evacuó igualmente aduciendo, en sustancia, la inexistencia legal de la distribución entre competencias para obras de ordenación del territorio y para urbanísticas, además de que dichas obras exigían licencia municipal y, por tanto, habilitaban a la Corporación para girar la correspondiente liquidación por el impuesto aquí cuestionado, que se devenga con el inicio de la construcción aun cuando no se hubiere obtenido la licencia, además de que el Decreto-Ley invocado de contrario entró en vigor después del comienzo de la construcción. Suplicó la confirmación de la sentencia.TERCERO.- Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 9 de Abril de 1997, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
El problema esencial que en este recurso se plantea queda centrado en determinar si la construcción de una presa en el río Albaída, término municipal de Bellús, cuyo proyecto derivaba del Plan General de Defensa contra las avenidas del río Júcar, constituye un acto de edificación o uso del suelo sometido a licencia municipal de obras o urbanística y, en concreto, en dilucidar si consiste en una construcción, instalación u obra que la precise y sea susceptible, por eso mismo, de integrar el hecho imponible del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y de legitimar la liquidación tributaria que aquí se cuestiona, esto es, la girada por la citada Corporación al Estado como contribuyente, por importe de 71.142.076 ptas., resultado de aplicar al presupuesto indicativo de la obra -2.964.253.179 ptas.-el tipo de gravamen del 2'4% previsto en la Ordenación Municipal.
A este respecto, es necesario destacar, como punto de partida, que el art. 178 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aquí aplicable -el de 9 de Abril de 1976-, y el art. 1º del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de Junio de 1978, someten a previa licencia los actos de edificación y uso del Suelo, entre otros, y en la enumeración ejemplificativa que recogen, los movimientos de tierra y las obras de nueva planta, y destacar, asimismo, que el art. 180.1 de la propia Ley y 7º.1 del Reglamento reiteran la necesidad de dicha licencia aun en el caso de que las obras se promuevan por órganos del Estado o Entidades de derecho público que administren bienes estatales, con la sola alternativa, por razones de urgencia -arts. 180.2 y 8º, respectivamente, de la Ley y Reglamento mencionados-, de que el Ministro competente pueda remitir al Ayuntamiento el proyecto de que se trate para que, en el plazo de un mes, este notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico.
Pues bien; aunque ya de los preceptos acabados de analizar se desprenda, en principio, la necesidad de licencia municipal para emprender, dentro del término, cualquier obra o construcción, o, al menos, la de obtener la declaración de conformidad o disconformidad del proyecto con el planeamiento urbanístico, es lo cierto, sin embargo, que no pueden equipararse ambas alternativas a efectos tributarios. Con otras palabras: una cosa son los actos de edificación y uso del suelo que requieran licencia municipal con arreglo a la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y otra bien diferente la susceptibilidad de tales actos para integrar el hecho imponible de un impuesto, habida cuenta las reglas propias de interpretación de las normas tributarias, la misma autonomía, no solo científica sino también legislativa, del Derecho tributario y la imposibilidad, en suma, de extender, mediante la utilización del procedimiento analógico y más allá de sus términos estrictos, el ámbito del hecho impositivo -art. 24.1 de la Ley General Tributaria, 23.3 tras la modificación de 23 de Julio de 1995-.
Sentado lo anterior, hay que resaltar también que el art. 101 de la Ley de Haciendas Locales vigente concreta el hecho imponible del Impuesto aquí cuestionado en "la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición". Esto es, el precepto tributario vincula la producción del hecho imponible a dos exigencias: una, que se trate de construcciones, instalaciones y obras que precisen licencia de obras o urbanística -no, por tanto, cualquier otro acto de autorización o conformidad-; y, otra, que ha de concurrir copulativamente con la anterior, que la expedición de la licencia corresponda al Ayuntamiento. En el caso de autos, se trata de una obra, cuya naturaleza de obra hidráulica inscrita en un Plan de Regulación de una Cuenca Hidrográfica, como antes se ha dicho, no está sometida insoslayablemente a la obtención de licencia municipal, y menos aún a licencia urbanística. La Ley del suelo, conforme se ha visto y la propia Corporación municipal reconoce con insistencia, prevé para ella, alternativamente, la licencia municipal o la remisión del proyecto al Ayuntamiento para verificar su conformidad o disconformidad "con el planeamiento urbanístico en vigor" -por cierto, planeamiento éste del que no se conoce, no ya su contenido, en cuanto pudiera afectar a obras de la naturaleza de la aquí considerada, sino siquiera su existencia-. En consecuencia, cabe concluir que se está ante una obra cuyas características especiales no la someten a lo que estrictamente puede merecer el concepto de "licencia urbanística" y que, por eso mismo, difícilmente puede integrar el hecho imponible anteriormente definido. Por otra parte, de la escueta y nada descriptiva "acta de comprobación" que figura en el expediente -y de la que la Corporación apelada pretende deducir la iniciación de la construcción determinante de la liquidaciónnada puede saberse acerca del lugar en que se llevaron a cabo los calificados como "movimiento de tierras, instalación de casetas para material, apertura de accesos", etc., es decir, si se realizaron o nó el ámbito del dominio público hidráulico que define el Título I de la vigente Ley de Aguas, pues es competencia del Estado, a tenor de lo establecido en su art. 15.d), el otorgamiento de autorizaciones referentes a dichodominio público, así como la tutela de este, en las cuencas hidrogáficas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma, como ocurre con la del Júcar, y es igualmente competencia del Ministerio de Obras Públicas -art. 22.a) de la propia Ley y 93.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico-, en cuanto aquí interesa, el otorgamiento de autorizaciones "relativas a las obras y actuaciones de interés general del Estado". Así, pues, si las obras de referencia pertenecen o se asientan en dicho dominio público, la competencia para el otorgamiento de las autorizaciones pertinentes tampoco correspondería al Ayuntamiento de la imposición.
Por último, corresponde también examinar la posibilidad de aplicación al caso de la exención tributaria reconocida específicamente para este Impuesto por el Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de Diciembre, que, en su art. 32.2, eximía del pago del Impuesto ahora cuestionado -en realidad establecía un supuesto de no sujeción- la realización de cualquier construcción, instalación u obra de la que sean dueños el Estado, la Comunidad Autónoma o las Entidades Locales, que estando sujetas al mismo, vayan a ser directamente destinadas a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidráulicas, saneamiento de poblaciones y de sus aguas residuales, aunque su gestión se lleve a cabo por organismos autónomos, tanto si se trata de obras de inversión nueva como de conservación. Con efectos del 30 de Julio, el art. 29.2 de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, que derogó el Real Decreto Ley mencionado, mantuvo la misma excepción.
La Corporación aquí apelada deduce la inaplicabilidad del supuesto de no sujeción acabado de transcribir del hecho de que el Decreto-Ley que lo reconocía comenzó a regir en 1º de Enero de 1990 y; en cambio, el "acta de comprobación", levantada por el Alcalde y Secretario, revelaba que las obras habían comenzado en la segunda quincena de Diciembre de 1989, esto es, con posterioridad al momento del devengo, que la Ley de Haciendas Locales -art. 103.4- hace coincidir con el inicio de "la construcción, instalación u obra, aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia".
Esta conclusión, empero, no puede compartirse por la Sala. El acta de comprobación, como se ha dicho, carece de las mínimas especificaciones para reflejar el comienzo de obra alguna. Además de no consignar el lugar en que se aprecian los trabajos que en la misma se citan, ni su extensión, ni si constituye o nó parte del dominio público, hidráulico, tampoco describe mínimamente en qué consistían los movimientos de tierras en cuestión, ni su situación, ni los accesos que se dice se han abierto, ni las medidas, características y circunstancias de todo ello, ni viene acompañada de documentos gráficos, fotografías, etc. etc. En tales condiciones, esos juicios de valor sin soporte objetivo alguno no pueden se decisivos a la hora de concluir si se había o no iniciado la construcción, la instalación o la obra. Es más, el Ayuntamiento esperó al 15 de Enero de 1990 -después, por tanto, de la entrada en vigor del Decreto-Leypara reclamar de la Confederación Hidrográfica del Júcar la remisión del proyecto de construcción de la presa, y aprobó la liquidación tributaria practicada en la sesión extraordinaria del Pleno de 27 de Enero siguiente. Ante esta realidad, es preciso concluir la plena aplicabilidad al caso del supuesto de no sujeción examinado, por sí mismo demostrativo de que el legislador no contempló nunca construcciones de la naturaleza de la examinada como susceptibles de generar el Impuesto Municipal aquí considerado.
Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar el recurso, sin que, a la vista del art. 131.1 de la Ley Rectora de esta Jurisdicción, puedan apreciarse méritos suficientes para poder hacer un especial pronunciamiento sobre costas.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que estimando, como estimamos, el recurso de apelación formulado por la representación del Estado contra la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 27 de Junio de 1991, debemos declarar, y declaramos, dicha Sentencia no ajustada a Derecho y, consecuentemente, la revocamos. Todo ello con estimación del recurso contencioso-administrativo que la misma resolvió, con anulación de la liquidación tributaria en su día practicada por el Ayuntamiento apelado y del acuerdo resolutorio del recurso de reposición y sin hacer especial condena de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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