STS, 18 de Julio de 2007
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2007:5451 |
| Número de Recurso | 8955/2003 |
| Fecha de Resolución | 18 de Julio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Julio de dos mil siete.
Visto el recurso de casación nº 8955/03, interpuesto por el Procurador Sr. González Salinas, en nombre y representación del Consejo Insular de Mallorca, contra la sentencia dictada en fecha 2 de Abril de 2002, y en su recurso nº 529/99, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, sobre impugnación de suspensión del planeamiento de ciertos sectores de suelo urbanizable de Mallorca, siendo parte recurrida la entidad "Es Pujolet S.A.", representada por la Procuradora Sra. Castro Rodríguez. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Consejo Insular de Mallorca se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de Octubre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes, todo ello previa tramitación de un recurso de queja.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 3 de Diciembre de 2003, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo, declarando la legalidad del acuerdo del Consejo Insular de Mallorca que se impugna.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 30 de Marzo de 2005. Se dio traslado a la parte recurrida formalizándose escrito de oposición en fecha 11 de Julio de 2005, y por diligencia de ordenación de 12 de Julio de 2005, se ordenó quedaran los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de Julio de 2007 en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha 2 de Abril de 2002, y en su recurso contencioso administrativo nº 529/99, por medio de la cual se estimó el formulado por la entidad "Es Pujolet S.A." contra el acuerdo del Consejo Insular de Mallorca de fecha 29 de Marzo de 1999, en el que, en aplicación del artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, se suspendió la vigencia de las Normas Subsidiarias de Planeamiento General del municipio de Santanyi para el Sector 12, "Es Pujol", a los efectos de su revisión y del planeamiento parcial aprobado en desarrollo del anterior.
La Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el acto impugnado, remitiéndose a lo que tenía razonado en su sentencia de 9 de Marzo de 2001 (recurso contencioso administrativo nº 89/99 ).
Basó la estimación, en sustancia, y expuesto resumidamente, en el argumento siguiente:
"El Consejo Insular de Mallorca, en la fecha en que dictó el acuerdo impugnado, no tenía atribuidas competencias genéricas en materia de ordenación del territorio ni tampoco competencias específicas para la elaboración de los instrumentos de ordenación (vg. Directrices de Ordenación Territorial y Planes Territoriales Parciales, etc), y carecía por lo tanto de competencias para adoptar medidas cautelares para asegurar la correcta elaboración de unos planes que no le correspondía elaborar ya que las normas cautelares son normas finalistas, tienen un objetivo. evitar la consolidación de procesos urbanizadores incompatibles con el modelo que el futuro plan o instrumento de ordenación quiera configurar. Sólo la Administración que haya de dictar este futuro instrumento de ordenación ---o esté facultada por la competente---, es la que puede avanzar los criterios que precisan de la norma cautelar. La posibilidad de que las medidas cautelares las fije una Administración distinta de la que ha de elaborar el plan, prescindiendo ---o incluso en contradicción--- con los criterios de ordenación de la segunda, provoca una inadmisible disfunción que no se puede amparar".
Contra esa sentencia ha formulado el Consejo Insular de Mallorca recurso de casación, en el cual esgrime once motivos.
Los dos primeros formulados al amparo del artículo 88-1-c) de la L.J. 29/98, deben ser estimados.
En ellos se alega la infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la C.E., 248 de la L.O.P.J. y 209.3 de la
L.E.C., por incongruencia de la sentencia por falta de coherencia de la fundamentación fáctica, al considerar la sentencia de instancia, remitiéndose a la sentencia anterior nº 295/01, de 9 de Marzo de 2001, que la finalidad esencial del acuerdo es asegurar el proceso de elaboración de las Directrices de Ordenación del Territorio pero no apreciar, en cambio, que lo es asegurar la futura efectividad de sus disposiciones típicamente urbanísticas que afectarán el planeamiento urbanístico.
En efecto, al remitirse sin más a su anterior sentencia de 9 de Marzo de 2001 (recurso contencioso administrativo nº 89/99, confirmada, por cierto, por sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de Enero de 2004 ), la Sala de instancia deja de responder al argumento, especial en este recurso contencioso administrativo, de que el acto impugnado tiene unas finalidades específicas urbanísticas y no sólo de aseguramiento de futuras determinaciones de ordenación del territorio.
Resultaron así infringidos los preceptos que se dejan citados, y debemos declarar haber lugar al recurso de casación (artículo 95-2-c ) de la L.J. 29/98 ), a fin de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.
El recurso contencioso administrativo debe ser desestimado.
Contestaremos, en primer lugar, al argumento que la Sala de instancia dejó de examinar.
Este argumento habría de prosperar si, en efecto, hubiera motivos urbanísticos idóneos para justificar la suspensión del planeamiento, cosa que no ocurre.
Desde luego, no pueden traerse ahora a colación motivaciones como el Plan de Ordenación de la Oferta Turística de Mallorca o la Ley de la Moratoria Turística, que no se citaron como tales en la motivación del acto impugnado.
Lo que se trasluce del expediente administrativo, por más que en él se hable de los problemas de agua, del campo de golf y del interés paisajístico, es una voluntad de asegurar la efectividad de normas futuras como el Plan Hidrológico y la Ley de Directivas de Ordenación Territorial, que son citadas como tales proyectos en el propio acto recurrido.
Buena prueba de que la finalidad de esta suspensión es la misma que la de las suspensiones acordadas en 2 de Noviembre de 1998 es que este suelo fue excluido de aquéllas "únicamente por el hecho de que el Plan Parcial de Ordenación se estaba tramitando en término", tal como literalmente se dice en el punto cuarto del acto impugnado. Pero, en todo caso, la facultad que a la Administración concede el artículo 51 del T.R.L.S. de 1976 no tiene por finalidad cubrir simples modificaciones del planeamiento sino auténticas revisiones del mismo, concepto éste que no ampara cualquier modificación ni cualquier ámbito territorial.
Respondido, pues, ese argumento, el recurso contencioso administrativo debe ser estimado por las mismas razones que la Sala de instancia dio en su referida sentencia de 9 de Marzo de 2001 (recurso contencioso administrativo nº 89/99 ), que fue confirmada por la nuestra de 22 de Enero de 2004, en el recurso de casación nº 3300/01.
En igual sentido, sentencias de este Tribunal Supremo de 7 de Mayo de 2004, recursos de casación números 7111/01, 7112/01 y 7132/01 .
Estas sentencias, que entraron a resolver los motivos de casación para desestimarlos, evidencian que no pueda acogerse la alegación previa de la parte recurrida de inadmisibilidad del recurso por vulneración de lo dispuesto en el artículo 96.4 L.J ., ya que los distintos motivos de casación que se esgrimen se fundan en la infracción de normas principios de derecho no autonómico.
Frente a las razones expuestas en esas sentencias, carecen de virtualidad los motivos de casación que aquí (lo mismo que allí) se esgrimen, como veremos a continuación.
No podemos aceptar el tercer motivo de casación, en el que se alega la infracción del artículo 51 del T.R.L.S .
Este es el núcleo básico del proceso, y aquí nos detendremos en nuestra exposición.
A la Administración demandada no le es lícito decir ahora que la finalidad de su acuerdo, aquí impugnado, era otra u otras distintas a las que constan en el expediente. (Y dejamos de lado las pretendidas razones urbanísticas a que antes nos hemos referido).
Y en el expediente consta (véase moción de Consejeros que precedió al inicio del expediente e Informe de los Servicios Técnicos del Consejo de 27 de Octubre de 1998, folios 4 a 7 y 42 y 43 del expediente administrativo) que la suspensión se adoptaba para preservar a las Directrices de Ordenación Territorial y al Plan Territorial Parcial de Mallorca.
Ahora bien:
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Las Directrices todavía no existían a la sazón, puesto que fueron aprobadas, según lo dicho en el artículo 14-e) de la Ley 8/87, de 1 de Abril, de Ordenación Territorial de las Islas Baleares (L.O.T.), por Ley posterior 6/99, de 3 de Abril .
Si dichas Directrices hubieran ya existido, quizá podría afirmarse que el Consejo Insular era competente para aplicar el artículo 51 del T.R.L.S . a fin de suspender los Planes Urbanísticos para revisarlos y ajustarlos a la determinaciones de las Directrices. (Dicho sea esto sin prejuzgar la cuestión).
Pero no es el caso: cuando el Consejo Insular tomó el acuerdo de suspensión, no existían esas Directrices y, por lo tanto, no existía aún la razón de la suspensión.
Lo que sí existía ya era la Ley 6/98, de 23 de Octubre, de medidas cautelares hasta la aprobación de las Directrices de Ordenación Territorial, que regulaba un sistema cautelar propio de suspensión de tramitación de planes parciales y proyectos de urbanización. (Esta Ley, en su artículo 2, se refería a los casos en que se hubiera hecho o se hiciera aplicación del artículo 51 de la Ley del Suelo ; pero una lectura atenta de este precepto revela que no contiene una atribución "ex novo" de una facultad de suspensión por la vía del artículo 51 para proteger las futuras Directrices, sino una mera alusión a los supuestos conocidos y típicos de aplicación de ese precepto no referidos a la protección de las Directrices).
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Algo parecido ocurre con el Plan Territorial Parcial de Mallorca. Según los artículos 4 y 13-1-a) de la L.O.T ., los Planes Territoriales Parciales "habrán de desarrollar las determinaciones contenidas en las Directrices de Ordenación Territorial y ajustarse a ellas". Esto significa que no puede tramitarse un P.T.P. hasta tanto se publiquen las Directrices, pues en otro caso no existe referencia a la que el Plan pueda ajustarse.
Además, según el artículo 16-1 de la L.O.T ., "los Planes Territoriales Parciales podrán ser elaborados por el Gobierno Balear o por el Consejo Insular respectivo, según especificaciones de las Directrices de Ordenación Territorial". En consecuencia, a falta de Directrices, tampoco se sabe a qué órgano le corresponde la elaboración del Plan Territorial Parcial. Todo lo cual conduce a una conclusión, y es la ilegalidad de la suspensión aquí recurrida al tomar como causa la protección de un P.T.P. que a la sazón era de imposible elaboración.
Siendo así las cosas, y fracasado de este modo el principal motivo de casación, se comprenderá que los demás decaigan por derivación. Y así:
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- Las sentencias de esta Sala de 8 de Abril y 8 de Mayo de 1992 no son en absoluto aplicables al caso que nos ocupa. La afirmación que entonces hicimos de que la L.O.T. de las Islas Baleares 8/87 no derogó el artículo 51 del T.R.L.S. de 1976 la repetimos ahora sencillamente: la razón de estimación de este recurso contencioso administrativo no es que el artículo 51 esté derogado, sino que ha sido usado ilegalmente por el Consejo Insular de Mallorca. Y, además, en aquellos casos lo impugnado no era, como aquí, el acuerdo de suspensión, sino el aprobatorio de unas Normas Subsidiarias y Complementarias para Llucmajor y el denegatorio de una aprobación definitiva de un Plan Parcial como consecuencia de la suspensión.
Se trata, por lo tanto, de casos diversos.
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- Tampoco hay infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre competencias concurrentes en determinados espacios físicos.
Nadie ha negado al Consejo Insular de Mallorca las facultades que le concede el artículo 51 del T.R.L.S . Pero el uso de ellas debe someterse a los requisitos formales y sustantivos legalmente establecidos.
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- Lo mismo puede decirse sobre la alegada infracción de los artículos 53.3, 45.2 y 47 y 33.2 de la Constitución Española y del artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . La defensa del medio ambiente y de los recursos naturales debe ser realizada por las Administraciones Públicas en la forma dicha por las leyes y no infringiéndolas, porque también la Constitución obliga a la Administración a someterse a la Ley y al Derecho (artículo 103-1 ).
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- Desde luego que no existe infracción del principio "tempus regit actum", ni del artículo 3.1 del Código Civil . La Sala de instancia no aplica normas futuras no vigentes en el momento en que se adoptó el acuerdo recurrido. Su cita de la posterior Ley 6/99, de 3 de Abril, aprobatoria de las Directrices de Ordenación Territorial, tiene un puro valor complementario, de mayor abundamiento, y su razón de decidir no descansa en esa disposición, sino en las anteriores Leyes 9/90 y 8/87 .
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- Tampoco existe infracción del principio "ubi Lex non distinguit nec nos destinguere debemus", recogido en la jurisprudencia, y que el Consejo Insular trae a colación para apoyar la idea de que el artículo 51 del T.R.L.S. de 1976 otorga la facultad de suspensión sin distinguir si la revisión futura ha de serlo por razones urbanísticas o por razones de ordenación del territorio. Este debate es inútil, porque aun dando por sentado que esa suspensión procediera también por razones de ordenación del territorio no propias del Consejo Insular, (v.g. por la efectiva entrada en vigor de las Directrices), lo cierto es que cuando en efecto se produjo la suspensión no se daban las condiciones precisas para ello, conforme a lo que dejamos dicho más arriba en el quinto fundamento de Derecho.
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- Finalmente, debemos rechazar la alegación de infracción de la jurisprudencia sobre la competencia de la Administración supramunicipal para controlar la legalidad de los Planes en fase de aprobación definitiva. Refiere la parte aquí recurrente que quien puede lo más (aprobar definitivamente suelo urbanizable o apto para urbanizar) ha de poder lo menos (suspenderlos provisionalmente).
Desde luego que las cosas no son así.
La aprobación tiene sus requisitos y la suspensión los suyos. Y cada facultad ha de ejercitarse respetando los que le sean exigibles.
Al declararse haber lugar al presente recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo, ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 8955/03 interpuesto por el Consejo Insular de Mallorca contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en fecha 2 de Abril de 2002 y en su recurso contencioso administrativo nº 529/99, y en consecuencia: 1º.- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 529/99 interpuesto por la entidad "Es Pujolet S.A." contra el acuerdo del Consejo Insular de Mallorca de fecha 29 de Marzo de 1999, en el que, en aplicación del artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, se suspendió la vigencia de las Normas Subsidiarias de Planeamiento General del municipio de Santanyi para el Sector 12, "Es Pujol", a los efectos de su revisión y del planeamiento parcial aprobado en desarrollo del anterior, acuerdo que declaramos disconforme a Derecho y que anulamos.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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SAP Santa Cruz de Tenerife 105/2012, 2 de Marzo de 2012
...que comportan, por lo que deben ser valoradas como excesos verbales insuficientes para generar una lesión del derecho al honor ( STS de 18 de julio de 2007, RC n. o 5623/2000 ). En el caso enjuiciado se advierte que las manifestaciones contenidas en el boletín, tomadas aisladamente, pueden ......