STS, 12 de Abril de 2005
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2005:2215 |
| Número de Recurso | 5382/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Abril de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Abril de dos mil cinco.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5382/2002 ante la misma pende de resolu-ción, interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SEVILLA, representado por la Procuradora doña Elena Puig Turégano, contra los autos de 7 de julio de 2001 y 31 de enero de 2002, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Sevilla).
Siendo parte recurrida D. Carlos Jesús , D. Pablo , D. Germán , D. Constantino , Dª Amanda , D. Abelardo , D. Juan Alberto , D. Jose Daniel , Dª Marcelina , Dª María Virtudes , Dª Juana , Dª María Esther , Dª Irene , D. Jose Antonio , D. Roberto , D. Juan , D. Gabriel , D. Emilio , Dª Begoña , Dª Pilar , D. Clemente , D. Andrés y D. Juan Ramón , que no se han personado en esta fase de casación.
El Auto de 7 de julio de 2001 contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"LA SALA DIJO: Ha lugar a la medida cautelar consistente en que se produzca la integración de los recurrentes en el Organismo Autónomo Agencia Municipal de Recaudación del Ayuntamiento de Sevilla, sin que tengan que desistirse previamente de este proceso".
El Ayuntamiento de Sevilla presentó recurso de súplica y un nuevo Auto de 31 de enero de 2002 acordó: "No ha lugar al Recurso de Súplica interpuesto contra el Auto de 7 de julio de 2.001, que debemos confirmar y confirmamos íntegramente. Sin Costas".
Notificado el auto anterior, por la representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SEVILLA se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dicte Sentencia que cae y anule las Resoluciones recurridas y declare no haber lugar a la medida cautelar solicitada, manteniendo la vigencia del Auto de 16 de mayo de 2001 que denegó originariamente las medidas cautelares solicitadas en el proceso".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 30 de marzo de 2005, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
El Acuerdo de 24 de febrero de 2000 del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SEVILLA aprobó la creación de un Organismo Autónomo Local, denominado "Agencia Municipal de Recaudación del Ayuntamiento de Sevilla", y la aprobación de los Estatutos de la citada Agencia Municipal.
El posterior Acuerdo municipal de 28 de diciembre de 2000 elevó a definitivo un acuerdo anterior de aprobación inicial de modificación de los Estatutos y dio a su disposición transitoria tercera la siguiente redacción:
"Tercera. Del personal que presta sus servicios a los recaudadores municipales.
El personal laboral que viene prestando sus servicios a los Recaudadores Municipales con anterioridad al día uno de enero de mil novecientos noventa y nueve y cuya contratación haya sido comunicada a la Tesorería Municipal se podrá integrar voluntariamente en la Agencia Municipal de Recaudación del Ayuntamiento de Sevilla en la fecha en que se asuma la gestión recaudatoria. Para dicha integración habrá de manifestarlo mediante escrito dirigido al Ilmo. Sr. Presidente en el que hará constar su voluntad expresa de integrarse en la Agencia Municipal de Recaudación en las condiciones generales de trabajo que expresas sus Estatutos para todos los trabajadores del mismo.
La incorporación a la Agencia Municipal de Recaudación supondrá la aceptación de la jornada de trabajo que como norma general rige en el Ayuntamiento de Sevilla y el régimen retributivo que se fije por el Consejo de Gobierno de la Agencia Municipal de Recaudación, cuyo importe por categoría profesional en ningún caso será superior a las retribuciones del personal del Ayuntamiento que actualmente presta sus servicios en la Zona Tercer. Todo ello sin perjuicio de la negociación colectiva posterior con los representantes de los trabajadores.
Para determinar la categoría laborar del personal se convocarán por la Agencia Municipal de Recaudación, las oportunas pruebas de evaluación sobre materias de Derecho Administrativo, Derecho Financiero y Tributario, Derecho Hipotecario y procedimiento administrativo de apremio. La convocatoria de las pruebas selectivas por el Vicepresidente de la Agencia Municipal de Recaudación determinará el número de plazas convocadas, la categoría de las mismas según las necesidades del servicio y las pruebas a realizar. La asignación de la categoría profesional del personal que se presente a dichas pruebas selectivas se determinará según las condiciones que se fijen en la convocatoria.
En la solicitud para participar en las pruebas selectivas se expondrán y acreditarán los méritos que deban tenerse en cuenta para la asignación de la categoría profesional".
El proceso de instancia, registrado con el núm. 161/2001 en la Sala de Sevilla, fue promovido por Don Carlos Jesús y varias personas más mediante recurso contencioso- administrativo dirigido contra ese Acuerdo de 28 de diciembre de 2000.
En su escrito de interposición dichos recurrentes pidieron como medida cautelar que se les integrara en la Agencia Municipal de Recaudación conservando sus puestos de trabajo y categoría profesional, y manteniendo dicha Agencia las obligaciones laborales de los Anteriores Recaudadores y Agentes Ejecutivos, con suspensión de la disposición transitoria 3ª de los estatutos recurridos.
Para ello hicieron constar que habían sido personal laboral de los anteriores Recaudadores y Agentes Ejecutivos que habían estado encargados de la recaudación hasta que se creó la Agencia Municipal de que se viene hablando y que la disposición transitoria recurrida les era muy perjudicial.
Este perjuicio lo concretaban en que se les ofrecía una incorporación también laboral en la nueva Agencia pero con peores condiciones de jornada, retribución y categoría profesional.
La Sala de Sevilla dictó Auto el 16 de mayo de 2001 acordando no suspender la ejecutividad del acto administrativo impugnado.
Posteriormente la representación de los mismos recurrentes presentó un nuevo escrito ante la Sala de Sevilla, en el que se pedía la medida cautelar de que se requiriera a la Agencia Municipal "para que no exija a mis representados el desistimiento del presente recurso y demás acciones ejercitadas, para integrarse en dicho Organismo, en las condiciones establecidas en las disposición transitoria 3ª de los Estatutos del mismo".
El Auto de 7 de julio de 2001 accedió a lo solicitado en estos términos: "Ha lugar a la medida cautelar consistente en que se produzca la integración de los recurrentes en el Organismo Autónomo Agencia Municipal de Recaudación del Ayuntamiento de Sevilla, sin que tengan que desistirse previamente de este proceso (sic)".
Y fue confirmado por el posterior Auto de 31 de enero de 2002 que desestimó el recurso de suplica del Ayuntamiento.
El presente recurso de casación lo ha interpuesto el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SEVILLA contra esos dos Autos de 7 de julio de 2001 y 31 de enero de 2002 que acaban de mencionarse, pidiendo su anulación y que se declare no haber lugar a las medida cautelar que fue solicitada.
Antes de entrar en el estudio del recurso de casación conviene dejar constancia de otros antecedentes cuyo conocimiento tiene interés para la mejor comprensión del actual debate casacional. Son éstos:
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- Los recurrentes en el proceso de instancia promovieron un proceso de despido ante la jurisdicción social frente a la AGENCIA MUNICIPAL DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA y el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SEVILLA y frente a su antiguo empleador Don Eugenio .
Terminó con una sentencia de 2 de mayo de 2001 del Juzgado núm. seis de Sevilla, que fue desestimatoria de la correspondiente demanda.
Los hechos probados de esa sentencia hacen referencia a que el 31.12.2000 cesó por jubilación el Sr. Eugenio y también aluden al acuerdo municipal de 28.12.2000 que modificó las disposiciones transitorias de los Estatutos de la Agencia Municipal de Recaudación. En sus razonamientos se declara la inexistencia de despido porque, tras el cese como empleador del anterior recaudador, nunca hubo voluntad de la Agencia Municipal de no integrar a los demandantes; y se dice que la controversia sobre los términos de la integración habrá de ventilarse ejercitando una acción declarativa de derechos en un pleito distinto al de despido.
La anterior sentencia fue confirmada en fase de suplicación por la sentencia de 23 de enero de 2002 de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Sevilla. En los razonamientos de esta sentencia de suplicación se niega que sea de apreciar en el caso litigioso la figura general de la sucesión de empresa; se dice también que la integración ofrecida por los Estatutos de la Agencia Municipal es idéntica a una promesa de contrato; se recuerda que para que el despido se produzca ha de operar sobre una relación existente hasta ese momento; y se añade que si no existe relación laboral tampoco puede existir despido, aunque pueda hablarse en tales casos de incumplimiento de un precontrato o de una promesa de contrato.
Y un Auto de 14 de junio de 2002 de la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo puso fin al trámite del recurso de casación para la Unificación de Doctrina inicialmente preparado contra la antes citada sentencia de la Sala de lo Social de Sevilla.
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- Promovieron también esos mismos recurrentes un proceso contencioso administrativo por los trámites del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, dirigido contra el silencio administrativo producido en relación a la petición formulada al Ayuntamiento, solicitando su incorporación a la Agencia Municipal "sin desistirse de los recursos interpuestos contra la disposición transitoria 3ª de los Estatutos".
Se registró con el núm. 604/2001 del Juzgado de lo contencioso-administrativo núm. 3 de Sevilla que, por Auto de 13 de agosto de 2001, inadmitió el recurso por defecto de jurisdicción, declaró la incompetencia del orden contencioso-administrativo para conocer la demanda e indicó que el orden que se estimaba competente era el social.
La sentencia de 13 de febrero de 2002 de la Sala de Sevilla declaró no haber lugar al recurso de apelación planteado contra el anterior auto.
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- El Excmo. Ayuntamiento de Sevilla, con base en lo acaecido en esos dos procesos jurisdiccionales a los que acaba de hacerse referencia, pidió la revocación del Auto de 31 de enero de 2001 dictado en el proceso de instancia núm. 161/2001, y un nuevo Auto de 8 de mayo de 2002 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Sevilla no accedió a la revocación pedida.
Este Auto de 8 de mayo de 2001, en sus razonamientos, da cuenta de que los alegatos realizados por el Municipio para apoyar la petición de revocación fueron estos dos: que con la medida cautelar adoptada la Sala había creado un vinculo laboral entre los recurrentes y la Corporación, al acordar la integración de los primeros en la Agencia Municipal de Recaudación; y que las circunstancias habían cambiado profundamente porque, posteriormente, tanto la jurisdicción social, como la propia Sala de lo contencioso-administrativo de Sevilla, habían declarado que se estaba "en presencia de un pleito para cuya resolución no es competente la Jurisdicción Contencioso- administrativa".
Luego rechaza expresamente la tesis municipal argumentando principalmente que esos otros procesos (laboral y contencioso-administrativo) se refieren a "cosas que poco tienen que ver con la cuestión aquí debatida"; y dice a tal fin que esos procesos se referían a si hubo o no despido de los recurrentes y a si su integración en la Agencia Municipal como personal laboral era cuestión que debía resolver el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo.
Finalmente, declara expresamente que "esta Sala nunca ha acordado de modo cautelar la integración de los recurrentes en la Agencia Municipal de Recaudación"; y añade lo siguiente: "Es decir que lo que acordamos, puesto que no habíamos suspendido la disposición transitoria 3ª, era que si los recurrentes solicitaban la integración en la Agencia de acuerdo con la disposición vigente, no se les obligase para ello a desistir del recurso, puesto que esa condición vulneraba el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Ni más ni menos eso fue lo que resolvimos, por mas, que ya hayamos aceptado que la redacción de la parte dispositiva del auto del 7 de julio no fue afortunada".
El actual recurso de casación lo interpone el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SEVILLA y lo intenta apoyar en dos motivos.
El primero, amparado expresamente la letra A) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional de 1998 - LJCA-, aduce que la Sala de Sevilla ha realizado un abuso de jurisdicción con la medida cautelar que adoptó en los autos aquí recurridos de casación.
Se argumenta principalmente para sostener este reproche que los términos del primer auto recurrido vienen a ser una orden de integración laboral, dirigida al Ayuntamiento, que podría ser exigida de manera inmediata por los actores, y que con dicha integración se está invadiendo la competencia de la jurisdicción social, con invasión del campo de esta última, lo que, además, tiene lugar cuando tal jurisdicción social ya ha dicho que los actores no tiene derecho a la subrogación laboral.
Se dice también que la Sala "a quo" ha incurrido en contradicción, porque en su posterior Auto de 8 de mayo de 2002 ha declarado que no acordó esa integración laboral.
El segundo motivo de casación, deducido por el cauce de la letra D) del artículo 88.1 de la LJCA, denuncia que se ha infringido el régimen de las medidas cautelares instituido en los artículos 129-136 de la citada LJCA. Lo que aquí se arguye es que la Sala de Sevilla no ha valorado correctamente la existencia de una sentencia firme de la jurisdicción laboral que declaraba la inexistencia de despido, la improcedencia de la subrogación y la desestimación de la pretensión de los actores.
Los términos de la controversia suscitada en el proceso de instancia del que dimana la actual casación, como los del litigio que los mismos demandantes plantearon ante la jurisdicción social, no permiten acoger, por lo que se razona a continuación, ninguna de las denuncias que se hacen en los dos motivos de casación.
La disposición transitoria de los Estatutos de la Agencia Municipal de Recaudación del Ayuntamiento de Sevilla, que es objeto de impugnación en el proceso de instancia, ofrece a los recurrentes una posibilidad de integración en régimen de contratación laboral. Y sobre esta posibilidad la jurisdicción social ha venido a declarar, como antes se puso de manifiesto, que no encarna la figura de la sucesión empresarial y se identifica más con una promesa de contrato.
Esa distinción apuntada por la jurisdicción social lo que viene a hacer es una aplicación al presente caso de la conocida doctrina de los actos separables. Doctrina que, como es sabido, consiste en diferenciar, en materia de contratos públicos, dos distintos y diferenciados grupos de actuaciones: el primero lo constituyen las desarrolladas por el ente público para exteriorizar su voluntad de celebrar un contrato (de trabajo en este caso); y el segundo lo encarnaría el vinculo laboral subsiguiente a la perfección de ese contrato y las actuaciones desarrolladas como dinámica de ese contrato.
Y, sobre la base de esa distinción, debe recordarse que el control de esa actuación administrativa precontractual corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que los litigios que surjan en la dinámica del contrato laboral ya celebrado corresponde conocerlos al orden jurisdiccional social.
Lo anterior es lo que impide compartir el exceso y la invasión de jurisdicción que se denuncia en el primer motivo.
En primer lugar, porque lo que los demandantes cuestionan o impugnan en el proceso de instancia es la validez del acto municipal que ofrece esa integración que la jurisdicción social ha calificado como simple promesa de contrato, o, dicho de otro modo, lo que se impugna es esa actuación administrativa precontractual cuyo control de validez jurídica sí que es residenciable en la jurisdicción contencioso administrativa.
En segundo lugar, porque el alcance de los autos recurridos debe ser interpretado poniendo ambas resoluciones en relación con la actuación administrativa a la que se refieren. Y, desde esta perspectiva, es claro que tales autos no disponen la orden de integración laboral que afirma el recurso de casación, ya que lo que hacen es mantener la oferta de integración contenida en la disposición transitoria impugnada, y adoptar la medida cautelar de que esa oferta de integración no sea retirada u obstaculizada por la impugnación jurisdiccional que frente a ella hayan planteado los interesados.
Esas mismas razones son las que demuestran que es infundada la afirmación del segundo motivo de que la medida cautelar no pondera la sentencia dictada por la jurisdicción laboral. Esa medida, en lo que acuerda, no es contradictoria con lo resuelto por dicha jurisdicción laboral, pues ésta -así hay que repetirlo- valoró esa oferta de integración no como vínculo contractual laboral ya perfeccionado sino como una mera promesa de contrato.
Procede, según lo antes razonado, declarar haber no haber lugar al recurso de casación; y con imposición de las costas a la parte recurrente por no mediar circunstancias que justifiquen otro pronunciamiento (artículo 139.2 LJCA de 1998).
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SEVILLA contra los autos de 7 de julio de 2001 y 31 de enero de 2002, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Sevilla).
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- Imponer las costas de esta casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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