La regulación de las concesiones demaniales en las playas: ¿un caso de «falsos amigos» jurídicos entre la normativa española e italiana?
| Autor | Maria de Benedetto/Francesca di Lascio |
| Cargo del Autor | Professore straordinario, Università Roma Tre/Professore aggregato, Università Roma Tre |
| Páginas | 163-175 |
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La regulación y la gestión de la costa constituyen –tanto en Italia como en España– una cuestión controvertida de gran impacto social y económico1y un alto nivel de complejidad administrativa.
Sin embargo, cada uno de los Ordenamientos citados presenta aspectos problemáticos peculiares. Como primera aproximación, se podría decir que en España los problemas de regulación se refieren, principalmente, a la existencia de una presión edificatoria privada con finalidad residencial (sin que con ello se excluya cierta presencia e importancia de actividades empresariales relacionadas con el turismo de playa); en Italia, en cambio, la presión edificatoria privada ha sido principalmente instrumental al desarrollo de la actividad empresarial en el sector de los servicios del mencionado turismo de playa (sin subestimar la realidad de la construcción de viviendas en las zonas del demanio marítimo-terrestre).
La Ley 2/2013 –que ha reformado recientemente la Ley de Costas– ha tenido en Italia amplio eco en la prensa, pero la transplantatio de fórmulas jurídicas no se ha realizado correctamente. El aspecto que más ha llamado la atención ha sido la duración de las concesiones, y, en particular, la posibilidad de que se prorroguen hasta 75 años. Este aspecto ha sido mencionado por las asociaciones representativas de empresas costeras italianas como un modelo para las concesiones de servicios, con la finalidad de garantizar las inversiones y la competitividad de los operadores del sector. Así, se puede afirmar que se ha realizado una lectura demasiado rápida de la reforma española, que no ha permitido captar sus peculiaridades y que resulta incompatible con el Derecho europeo de la competencia y con lo previsto por la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios)2.
La doctrina italiana observa con gran interés la estructura orgánica de la regulación española en materia de costas: la oportunidad de llevar a cabo una regulación similar se viene defendiendo desde hace tiempo en Italia, donde esta gira en torno a la concesión del demanio marítimo-terrestre, acto administrativo permisivo de cualquier uso del litoral comprendido dentro de la «dividente demaniale»3(tanto para uso privado como para fines empresariales). Esta regu-
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lación no opera bajo una perspectiva de gestión integrada de las zonas costeras, ahora exigida por el derecho internacional y europeo para garantizar la tutela social, ambiental y económica de las costas.
En este contexto, la concesión administrativa puede, hoy en día, ser un interesante primer parámetro de comparación entre los ordenamientos italiano y el español que presentan algunos puntos en común y que, por diferentes razones y por diferentes vías han dialogado con las instituciones europeas en los últimos años.
La regulación de las costas en Italia, plantea una gran variedad de cuestiones, tan relevantes como crucial es la importancia económica del sector del turismo de playa.
Algunas de estas cuestiones están relacionadas con la asignación y con las modalidades de ejercicio de las funciones administrativas, atribuidas principal-mente a nivel local, así como la distribución de las funciones legislativas entre el Estado y las regiones. En cuanto a las primeras, tanto en Italia como en España, se han articulado mecanismos para la distribución de las actividades de programación y gestión del dominio marítimo-terrestre, de los que se deriva una compleja interrelación entre los niveles de gobierno implicados. Prueba de ello son las arduas disputas que han surgido, incluso de carácter constitucional, y la persistencia de evidentes diferencias, tanto en la aplicación de los principios generales a las realidades territoriales específicas como en la concreción de los usos demaniales, que podría afectar tanto a la garantía de uso general de las playas como a la protección de su medio ambiente. Asimismo, la gestión administrativa de la costa corresponde al nivel local, pero los ingresos derivados de los cánones concesionales en Italia corresponden al Estado. El ejercicio de competencias por parte de los municipios sin que se hayan articulado incentivos económicos no contribuye a reforzar la garantía de un ejercicio diligente de las mismas.
Otras cuestiones problemáticas están relacionadas con el régimen jurídico de las concesiones administrativas, en particular, en lo que se refiere a la previsión de mecanismos para la selección del concesionario en concurrencia competitiva (concurso) y a la duración de tales concesiones. Estos son elementos que inciden en el desarrollo de la competencia4en el ámbito de los servicios de turismo de playa y que pueden resultar relevantes para un aumento de su calidad.
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No menos importantes son los aspectos económico-financieros de la gestión de las concesiones de playa, en particular aquellos relativos al procedimiento de recaudación de los cánones, a la necesidad de una racionalización del sistema fiscal de las concesiones, a la cuestión antes mencionada de la coparticipación de las autoridades regionales y locales, a los ingresos procedentes de cánones derivados de las concesiones del dominio marítimo y a los criterios para la determinación de dichos cánones.
En relación con los aspectos señalados, el uso del demanio marítimo-terrestre italiano con fines de turismo de playa es objeto de una disciplina inorgánica formada por la sucesión y la superposición de numerosas medidas normativas adoptadas en las últimas dos décadas.
La legislación sobre la determinación de los cánones, se disciplinó original-mente en el Código de Navegación italiano de 1942, definiendo el canon en el acto de concesión, caso por caso5. Desde los años noventa del siglo pasado, se han introducido formas de cálculo automático de los cánones y métodos para la revalorización de los mismos, adoptando parámetros objetivos, tablas, criterios aritméticos, y –más recientemente– empleando métodos de determinación de los cánones parcialmente relacionados con los valores de mercado. Esta regulación ha dado lugar a importantes problemas interpretativos y ha determinado un elevado número de contenciosos.
El descontento generalizado en relación con el marco regulatorio, se ha producido además no solo desde el punto de vista administrativo, sino –como hemos mencionado– también desde el punto de vista estrictamente financiero: el Tribunal de Cuentas italiano (Corte dei Conti) ha señalado que durante algunos años en el análisis de la Cuenta General del Estado se ha constatado una diferencia entre el importe de los de ingresos estimados en los Presupuestos Generales del Estado y de los ingresos realmente recaudados6.
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Sobre el tema de las concesiones de playa también ha intervenido la autoridad italiana de la competencia (Autorità della concorrenza e del mercato), recordando los principios favorables a la competencia que tendrían que inspirar el régimen de las citadas concesiones7.
En cuanto a los aspectos relativos a la competencia, la cuestión de mayor impacto jurídico se ha referido al procedimiento de infracción comunitaria 2008/4908, relativo a las normas italianas en esta materia, por considerar que estas distorsionan la competencia8al reconocer ex lege un derecho de persistencia (diritto d’insistenza) en favor del concesionario saliente, derecho susceptible de restringir el acceso al mercado de los servicios de turismo de playa. En respuesta a este procedimiento de infracción, el Gobierno italiano, con el fin de evitar las correspondientes sanciones, había previsto la prórroga hasta 2020 de las concesiones ya existentes9. Esta medida, sin embargo, no pareció suficiente a las instituciones europeas, que notificaron una carta de emplazamiento complementaria al procedimiento de infracción, relativa a otro aspecto que distorsiona la competencia: la posibilidad de renovación automática de las concesiones, permitida por la ley italiana.
A la espera de los procedimientos de infracción, algunas regiones italianas (especialmente próximas y permeables a los «grupos de interés» regulados) han previsto en sus propias leyes, otras renovaciones de las concesiones existentes, admitiendo también una duración de veinte años con el propósito expreso de eludir la caducidad de las concesiones prevista primero para 2015 y después ampliada hasta 2020. Las disposiciones regionales, impugnadas por el Estado, han sido objeto de declaración de inconstitucionalidad, con decisiones que han confirmado la necesidad de interpretar el marco normativo vigente de manera coherente con el principio de competencia10. En este contexto, el Gobierno italiano ha preparado una nueva intervención, introduciendo una enmienda a la ley comunitaria 2010, con el fin de modificar el decreto legge, 5 de octubre 1993, n. 40011y para derogar las disposiciones relativas a la renovación auto-mática de concesiones. Este resultado se ha alcanzado con la Ley 15 diciembre 2011, n. 217 (art. 11) con la que también se ha autorizado al Gobierno a aprobar, antes del 17 de abril de 2013, un decreto legislativo en materia de revisión
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y reorganización de la legislación en materia de concesiones de demanio marítimo-terrestre (que todavía estamos esperando).
Con la intervención del llamado federalismo demanial12se ha dispuesto la atribución de un patrimonio propio a los municipios, provincias, ciudades metropolitanas y regiones. La titularidad del demanio marítimo-terrestre ha sido transferida a las regiones (artículo 3, párrafo 1, let. a)13pero se establece expresamente que los bienes seguirán sujetos al régimen establecido por el Código Civil, el código de la navegación, las leyes regionales y estatales y las...
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