La prórroga de las concesiones sobre bienes de dominio público marítimo-terrestre otorgadas antes de la Ley 2/2013 y que albergan usos incompatibles
| Autor | María del Carmen Núñez Lozano |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Administrativo. Universidad de Huelva |
| Páginas | 177-185 |
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El artículo 2.1 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LPUSL), contempla la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la misma. El mismo precepto, en párrafo aparte, señala que la prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC). Y concluye precisando que esta pró-
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rroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.
De las variadas cuestiones que plantea la posibilidad de estas prórrogas, tiene singular importancia por sus repercusiones la de si la LPUSL consiente la prórroga de las concesiones que albergan usos incompatibles, entendiendo por tales los usos que son contrarios a las prescripciones de la LC.
Al respecto se han pronunciado las dos ponencias presentadas en el Congreso.
El profesor Menéndez Rexach, en el epígrafe final del texto («Crítica»), tras precisar que la Ley no «distingue entre las ocupaciones conformes con la LC (actividades vinculadas al mar) y las que no lo son», concluye que «[a] todas beneficia la prórroga, aunque hay que esperar que el informe ambiental “determinante” cumpla su función de filtro» (p. 48). En un pasaje anterior de su ponencia considera que no debe otorgarse la prórroga:
Aunque no se diga, debería denegarla [la Administración General del Estado] en todas las concesiones que amparen usos distintos de los previstos en el artículo 32.1 LC, es decir, actividades o instalaciones que, por su naturaleza, puedan tener otra ubicación (p. 44).
En relación con el informe previsto en la Disposición Transitoria 1.2 LC, en su nueva redacción, precisa:
En estos casos y en todas las concesiones de actividades o usos que pueden tener otra ubicación, no se debería otorgar la prórroga puesto que son usos no autorizables en el dominio público conforme al artículo 31.2 LC, que se no se ha modificado y mantiene su plena vigencia (p. 35).
Y añade, decantándose en esta ocasión a favor de la imposibilidad legal de otorgar la prórroga, que:
La regulación del informe y de la prórroga es idéntica en ambos supuestos, por lo que también en el que comentamos son aplicables las conclusiones antes formuladas. Entre ellas, la imposibilidad legal de otorgar prórroga de concesiones que amparen actividades no vinculadas al mar. Ello no supone privación de derecho alguno. El titular inscrito tenía derecho a la concesión durante 30 años por los usos y aprovechamientos existentes en ese momento, aunque fueran contrarios al artículo 32.1 LC. Pero no tendrá derecho a la prórroga del plazo concesional ni debería otorgársele por tratarse de usos incompatibles1.
Los profesores Sanz Larruga y García Pérez son terminantes en la afirmación de que «las concesiones anteriores a la Ley de Costas de 1988 no podrán prorrogarse salvo que se adapten a lo establecido en dicha Ley, por aplicación
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de la Disposición Transitoria Sexta , 1 de la Ley de Costas de 1988, que no ha sido modificada» (p. 33). Con todo, en la parte dedicada al control ambiental de las industrias no realizan ninguna precisión al respecto (pp. 51 y ss.).
La posición que aquí se sostiene es la de que son posibles las prórrogas de las concesiones que amparan usos incompatibles, que la prórroga puede llegar a ser denegada por razón de los intereses opuestos de la Comunidad Autónoma –sean o no ambientales, se trate o no de instalaciones e industrias sujetas a autorización ambiental integrada– y que a su vez la Administración General del Estado puede llegar a denegarla aun habiéndose manifestado a favor la Comunidad Autónoma.
En el estudio La reforma de la Ley de Costas de 20132 planteé que el artículo 2.1 LPUSL, aisladamente considerado y en una primera aproximación, se presta a dos interpretaciones que conducen a resultados radicalmente contrarios: solo es posible otorgar la prórroga si el objeto de la concesión es compatible con la LC; puede otorgarse la prórroga, aun cuando la concesión albergue usos contrarios a la LC, con la reserva, no obstante, de lo dispuesto en el apartado 4 de este artículo 2 LPUSL.
Entre ambas opciones, me decanté por la segunda porque precisamente el apartado 4 del artículo 2 se refiere a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, usos por tanto que en principio debemos considerar como incompatibles con los que la LC asigna al dominio público marítimo-terrestre. De ahí que concluyera que, si bien el artículo 2.5 LPUSL dispone que «las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas», ese «“todo lo demás” no incluye la necesaria adecuación a los tipos de usos sobre el demanio que consiente la LC»3. Esta conclusión la prediqué tanto de la generalidad de las concesiones otorgadas con anterioridad a la LC4como de las concesiones compensatorias amparadas en la Disposición Transitoria 1.1 LC, esto es, las otorgadas al amparo de los apartados 1, 3 y 4 de la citada Disposición Transitoria 1
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LC5, respecto de las cuales no se regula una prórroga sino, más bien, una novación que afecta a la obligación de abonar el canon6.
Aun a pesar de las autorizadas opiniones de los ponentes7, sigo manteniendo la misma interpretación, que viene respaldada también por el preámbulo de la LPUSL8y por la intención de la Ley de evitar el vencimiento de las concesiones otorgadas con anterioridad a la LC en 20189.
El artículo 2.4 LPUSL dedica especial atención a la prórroga de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002. Para ellas, exige un informe de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación, que determinará los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente e incluirá, en los casos que proceda, las condiciones que deba contemplar la concesión para garantizar una adecuada protección del medio ambiente.
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Esta especial atención que presta el artículo 2.4 LPUSL produce varios efectos curiosos. Uno de ellos, en el que no entraré ahora, es que precisamente por destacar la existencia de este tipo de usos trae a primer plano el que más de veinticinco años después de la aprobación de la LC, el dominio público marítimo-terrestre se encuentre aun ocupado por estos usos, lo que suscita la consiguiente perplejidad»10. Otro efecto que produce o puede producir es el de entender que, por no exigirse que el informe de la comunidad sea favorable, el interés ambiental cede por principio ante el interés económico que encarna la prórroga de la concesión, lo que a mi juicio no es correcto. Un tercer efecto que también se puede producir es el de considerar que solo en este caso –instalaciones o industrias sujetas a autorización ambiental integrada– tiene lugar la intervención de la Comunidad Autónoma, ceñida además al aspecto ambiental; esta cuestión será analizada en el siguiente apartado.
Por lo que respecta al valor que finalmente concede la LPUSL a la perspectiva ambiental, entiendo que ha de disociarse la voluntad del legislador del resultado final que plasma la Ley. La evolución experimentada por el artículo 2.4 LPUSL desde el Anteproyecto hasta su...
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