STS, 29 de Abril de 2002

El 16 de diciembre de 1998 tuvo entrada en el Registro del Tribunal Supremo el escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo presentado por el procurador don Eduardo Morales Price, en representación del Ayuntamiento de Mollet del Vallés, contra el Real Decreto 2346/1998, de 23 de octubre, por el que se modifican determinados términos de la concesión de "Autopistas, Concesionaria Española, Sociedad Anónima" (BOE del 26 de octubre). La Sala, mediante providencia de 13 de enero de 1999, lo tuvo por interpuesto, ordenó que se anunciase la interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado y que se requiriera el expediente administrativo, así como que se practicasen los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, en especial, a la entidad ACESA y a la Generalidad de Cataluña. Además, fijó la cuantía como indeterminada.

El 27 de febrero de 1999 la representación procesal del Ayuntamiento de Mollet del Vallés solicitó la acumulación del recurso 630/98, interpuesto el 24 de diciembre de 1998 por la procuradora doña Montserrat Sorribes Calle en representación de la Diputación Provincial de Barcelona contra el mismo Real Decreto y que la Sala tuvo por interpuesto por providencia de 13 de enero de 1999. Por Auto de 19 de abril de 1999 se acordó acceder a la acumulación.

En escrito presentado el 9 de julio de 1999 la Diputación Provincial de Barcelona solicitó la ampliación del recurso a la Resolución dictada el 23 de octubre de 1998 por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes, por delegación del Ministro de Fomento, y por la que se autorizan los peajes máximos que podrán aplicarse a los diferentes recorridos de las Autopistas Montmeló-La Junquera, Barcelona-Tarragona, Montmeló-El Papiol y Zaragoza-Mediterráneo, como consecuencia de las nuevas tarifas aprobadas por el Real Decreto 2346/1998. La Sala dispuso la ampliación solicitada por providencia de 24 de septiembre de 1999.

El Ayuntamiento de Mollet del Vallés presentó la demanda el 9 de diciembre de 1999. Tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que tuvo por conveniente pidió a la Sala cuanto sigue:

"1. Que sean declaradas no conformes a derecho las tarifas que para la utilización de las autopistas, de las que es concesionaria Autopistas concesionaria española S.A., que se derivan del Real Decreto 2346/1998, de 23 de octubre, y de la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes, y en su lugar establecer otras resultantes de aplicar a aquéllas una reducción del 5,21%. Alternativamente, en el caso de mantenerse las tarifas aprobadas, que se establezca la extinción de la concesión en la fecha de 31 de agosto del año 2019, todo sin perjuicio de la necesidad de variar ese porcentaje y esa fecha, si del trámite de la prueba se desprendieran otros datos

2. Ordenar, para el primero de los suplicos anteriores, a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes que, basándose en las nuevas tarifas fijadas en la sentencia que se dicte, apruebe los nuevos importes a abonar efectivamente por cada uno de los tramos recorridos por los usuarios.

3. Que sea declarada nula de pleno derecho la Resolución de la Secretaría de Estado de 23 de octubre de 1998 en lo que se refiere al importe del peaje establecido para el tramo Montmeló-Granollers, y por tanto anular cualquier tipo de peaje para la totalidad de los usuarios, con independencia de su lugar de acceso y salida, que circulen por ese tramo."

Asimismo, mediante otrosí, solicitó el recibimiento a prueba sobre el mantenimiento del equilibrio económico-financiero de la concesión como consecuencia de los actos impugnados y sobre las características del pago del importe del peaje en el tramo Montmeló-Granollers.

El 13 de diciembre de 1999 tuvo entrada el escrito de demanda de la Diputación Provincial de Barcelona, en el que, con exposición de hechos y fundamentos de Derecho, pidió a la Sala:

"Que habiendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y por formalizado en tiempo y forma el escrito de demanda y, en méritos de lo expuesto, dicte Sentencia, previos los trámites legales pertinentes, en la que se declare la nulidad del Real Decreto y el Convenio impugnados en todos aquellos aspectos que suponen el reconocimiento de contrapartidas económicas y de régimen jurídico a favor de la concesionaria y, en especial, los relativos a la prórroga de los plazos de la concesión, las modificaciones de su régimen jurídico y el compromiso de ejecución de obras públicas a cargo de la Administración, así como también de las cláusulas del convenio que comportan un implícito reconocimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración a favor de la concesionaria por la ejecución de obras públicas de interés general que puedan incidir en la intensidad de tráfico de las autopistas explotadas por ACESA, acordando, asimismo, la anulación de la Resolución del Ministerio de Fomento de 23 de octubre de 1998 por la que se establecen los peajes correspondientes a la disminución de las tarifas aprobadas".

Por otrosí, instó el recibimiento a prueba sobre los siguientes extremos: incidencia de la disminución de tarifas acordada en el equilibrio económico de la concesión; cuantificación de las compensaciones y contraprestaciones asumidas por la Administración; improcedencia de los peajes establecidos en aplicación de las nuevas tarifas aprobadas.

El Abogado del Estado contestó a la demanda el 3 de febrero de 2000. Expuestos los hechos y los fundamentos de Derecho, terminó solicitando a la Sala lo siguiente:

"Que teniendo por presentado este escrito, lo admita, tenga por cumplimentado, en tiempo y forma el trámite al que se refiere y por formalizada CONTESTACION A LA DEMANDA en el presente contencioso y tras los que haya lugar dicte Sentencia por la que se declare la incompetencia para el conocimiento de la Resolución Ministerial de 23 de octubre de 1998 o, en su defecto, para el supuesto que se tenga por competente y para todo el recurso, dicte Sentencia desestimando íntegramente la demanda y declarando que los actos recurridos se ajustan plenamente a derecho, confirmando los mismos con expresa imposición de costas a la parte demandante".

El procurador don Isacio Calleja García, en representación de Autopistas Concesionaria Española S.A. (ACESA), contestó a las demandas el 16 de marzo de 2000. Su escrito, después de consignar los hechos y los fundamentos de Derecho, terminaba pidiendo a la Sala que:

"1. Declare INADMISIBLES uno y otro de los dos recursos acumulados y,

2. Subsidiariamente, DESESTIME ambos recursos en cuanto dirigidos contra el Real Decreto 2346/1998, de 23 de octubre, por el que se modifican determinados términos de la concesión de AUTOPISTAS CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., declarando además que, por carecer de competencia, no cabe hacer pronunciamiento alguno sobre la Resolución de Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes de 23 de octubre de 1998, dictada por delegación del Ministro de Fomento, sobre peajes máximos en aplicación de las tarifas establecidas en el Real Decreto 2346/1998. 3. Con carácter subsidiario a los dos puntos precedentes, DESESTIME en su integridad los dos recursos acumulados, confirmando los actos recurridos como ajustados a Derecho".

Por providencia de 6 de abril de 2000 se fijó la cuantía como indeterminada y por auto de 11 de abril se acordó recibir el proceso a prueba, practicándose la documental que fue propuesta y admitida y la pericial realizada por Dª Gabriela , perito economista, designada por insaculación, y quien obtuvo de la Sala, mediante providencia de 18 de septiembre de 2000, una ampliación por seis meses del plazo para emitir su dictamen.

Previamente, por auto de 20 de junio de 2001, se acordó la acumulación del recurso 631/1998, interpuesto el 24 de diciembre de 1998 por el procurador don Manuel Infante Sánchez en representación del Consell Comarcal del Baix Llobregat contra el Real Decreto 2346/1998, de 23 de octubre, a los ya acumulados 609 y 630 de 1998. Y por providencia de 13 de julio siguiente se declaró concluso el período de prueba acordándose el informe pericial pendiente para mejor proveer y se decidió suspender el trámite de las actuaciones hasta que el recurso 631 alcanzara el mismo estado procesal que los otros.

El recurso contencioso-administrativo 631/1998, además de por el Consell Comarcal del Baix Llobregat, fue interpuesto también por el Ayuntamiento de Gélida y por el Consorci Xarxa Viaria, quienes desistieron posteriormente. El auto de 21 de septiembre de 1999 aceptó el desistimiento del primero y el de 14 de abril de 2000 aceptó el del segundo. Antes, por providencia de 9 de octubre de 1999, se había accedido a la petición del Consell de ampliar su recurso a la Resolución de 23 de octubre de 1998 del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transporte.

A) En las actuaciones anteriores a su acumulación a los recursos 609 y 630/1998, el Consell Comarcal del Baix Llobregat formuló el escrito de demanda correspondiente al recurso 631/1998 el 31 de diciembre de 1999. Concluía pidiendo que se dicte Sentencia por la que

"Se declare la nulidad del Real Decreto y el Convenio impugnados en todos aquellos aspectos que suponen el reconocimiento de contrapartidas económicas y de régimen jurídico a favor de la concesionaria y, en especial, los relativos a la prórroga de los plazos de la concesión, las modificaciones de su régimen jurídico y el compromiso de ejecución de obras públicas a cargo de la Administración, así como también de las cláusulas del convenio que comportan un implícito reconocimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración a favor de la concesionaria por la ejecución de obras públicas de interés general que puedan incidir en la intensidad del tráfico de las autopistas explotadas por ACESA, acordando, asimismo, la anulación de la Resolución del Ministerio de Fomento de 23 de octubre de 1998 por la que se establecen los peajes correspondientes a la disminución de las tarifas aprobadas".

Interesaba, también, el recibimiento a prueba sobre la situación económico-financiera de la concesionaria ACESA, sobre la incidencia de la disminución de tarifas acordada en el equilibrio económico de la concesión, sobre la cuantificación de las compensaciones y contraprestaciones asumidas por la Administración concedente y sobre la improcedencia de los peajes establecidos en aplicación de las nuevas tarifas aprobadas.

2. El Abogado del Estado contestó a la demanda del Consell Comarcal del Baix Llobregat el 18 de febrero de 2000 y solicitó que se declarase:

   "la inadmisión del recurso o, en su caso, y previa declaración de incompetencia para el conocimiento de la Resolución Ministerial de 23 de Octubre de 1998 o, en su defecto, para el supuesto en que se tenga por competente y para todo el recurso, dicte Sentencia desestimando íntegramente la demanda y declarando que los actos recurridos se ajustan plenamente a derecho, confirmando los mismos con expresa imposición de costas a la parte demandante".

3. ACESA presentó su contestación el 17 de marzo de 2000. En ella, tras reflejar los hechos y los fundamentos jurídicos, pidió a la Sala que:

   "1. Declare INADMISIBLE el recurso y 2. Subsidiariamente, DESESTIME el recurso en cuanto dirigido contra el Real Decreto 2346/1998 de 23 de octubre, por el que se modifican determinados términos de la concesión de AUTOPISTAS CONCESIONARIA ESPAÑOLA S.A., declarando, además que, por carecer de competencia, no cabe hacer pronunciamiento alguno sobre la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes de 23 de octubre de 1998, dictada por delegación del Ministro de Fomento, sobre peajes máximos en aplicación de las tarifas establecidas en el Real Decreto 2346/1998. 3. Con carácter subsidiario a los dos puntos precedentes, DESESTIME en su integridad el recurso, confirmando los actos recurridos como ajustados a Derecho".

   Además, ACESA solicitó la acumulación del recurso 631/1998 a los ya acumulados recursos 609 y 630/1998, por ser idéntico el objeto de los mismos.

4. Por auto de 28 de abril de 2000 se recibió este proceso a prueba y por auto de 20 de junio de 2000, ya mencionado más arriba, se acordó acceder a la acumulación solicitada.

Por providencia de 18 de septiembre de 2000 se acordó ampliar el plazo de seis meses para la emisión del dictamen pericial. Y se prolongó quince días más por providencia de 6 de febrero de 2001, teniéndose por recibido dicho dictamen por providencia de 8 de marzo de 2001. Y el 26 de marzo de 2001 se celebró el acto de ratificación de ese informe pericial. Por providencia de 23 de abril de 2001 se acordó unir los escritos de alegaciones presentados por las partes y se declaró concluido el período probatorio. No habiéndose solicitado la celebración de vista pública ni conclusiones, se acordó que quedaran los autos pendientes de señalamiento.

Recurrida en súplica la denegación del trámite de conclusiones, fue estimada por auto de 11 de junio de 2001 y se abrió el trámite de conclusiones, que las partes presentaron, declarándose conclusas las actuaciones por providencia de 10 de septiembre de 2001.

Mediante Providencia de 17 de diciembre de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 6 de febrero de 2002. Y por providencia de 18 de febrero, con suspensión del plazo para dictar sentencia, se acordó para mejor proveer la práctica de diligencia de prueba consistente en recabar del Ministerio de Fomento y de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos informe sobre el modo en que se ha articulado presupuestariamente el cumplimiento de las obligaciones contraídas por el Estado mediante el Convenio aprobado por el Real Decreto 2346/1998, de 23 de octubre. Informes que, una vez recibidos, fueron puestos de manifiesto a las partes quienes presentaron alegaciones.

Por providencia de 4 de abril de 2002 se señaló para la votación y fallo de este recurso el 18 de abril de 2002, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este recurso se han observado las formalidades legales, que son las previstas para el procedimiento ordinario.

Es objeto de impugnación en este proceso el Real Decreto 2346/1998, de 23 de octubre, por el que se modifican determinados términos de la concesión de Autopistas Concesionaria Española, Sociedad Anónima (ACESA). Dicho Real Decreto se publicó en el Boletín Oficial del Estado del 26 de octubre de 1998. Contiene un preámbulo, una parte dispositiva integrada por cinco artículos y una disposición final e incorpora como Anexo el Convenio suscrito por el Ministerio de Fomento, la Generalidad de Cataluña y ACESA.

En el preámbulo se explica que ACESA es titular de la concesión de la Administración General del Estado para la construcción, conservación y explotación de las autopistas Montmeló-La Jonquera, El Papiol-Montmeló, Barcelona-Tarragona y Zaragoza-Mediterráneo. Y que, además, ostenta la concesión de las autopistas Barcelona-Montmeló y Montgat-conexión con la carretera GI-600, cuya titularidad fue traspasada a la Generalidad de Cataluña mediante el Real Decreto 902/1995, de 2 de junio. Son, pues, dos las concesiones de ACESA, siendo concedentes la Administración General del Estado y la Generalidad de Cataluña y estando sometidas las dos al mismo régimen jurídico, fiscal y administrativo establecido para la única concesión inicialmente existente por el Real Decreto 912/1995, de 2 de junio, en el que se dispone también que el plan económico-financiero de la sociedad seguirá siendo único y que constituirá la base económico financiera global aplicable a ambas concesiones. De ahí que cualquier modificación que se pretenda en ese régimen jurídico, fiscal y administrativo deba ser acordado por una y otra Administración con ACESA.

Pues bien, en el marco de las medidas adoptadas por el Gobierno en el seno de la ordenación de la política de transportes para liberalizar el sector de las infraestructuras y favorecer, así, la participación del sector privado y reducir los costes que se repercuten sobre los usuarios, el Ministerio de Fomento ha emprendido negociaciones con las empresas concesionarias de autopistas con objeto de reducir y armonizar las tarifas que los usuarios pagan por utilizarlas. Y a tal efecto, con el objetivo, por una parte, de reducir la tarifa de algunos tramos de las autopistas objeto de la concesión de ACESA y, por el otro, con el propósito de eliminar puntos conflictivos existentes entre las autopistas de ACESA y otras vías de la Red de Carreteras del Estado, se produjo un acuerdo entre las Administraciones indicadas y la concesionaria para modificar los términos de sus concesiones. Todo ello de acuerdo con la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión, con las modificaciones que en ella introdujeron las Leyes 13/1996, de 30 de diciembre y 66/1997, de 30 de diciembre.

En el articulado se dispone que el régimen jurídico de la concesión de ACESA será el vigente, con las modificaciones aportadas por el mismo Real Decreto y el Convenio que incorpora (artículo 1). Se determinan, luego, las tarifas a aplicar en los tramos señalados de las autopistas de la concesionaria, tarifas que tendrán la consideración de tarifas-base y que entrarán en vigor en el plazo máximo de diez días naturales a partir de la publicación del Real Decreto (artículo 2). Además, se prorroga el plazo de la concesión hasta el 31 de agosto de 2021 (artículo 3) y se dispone que las ampliaciones de la autopista objeto del convenio forman parte de la concesión de la que es titular ACESA, rigiéndose, por tanto, por el régimen jurídico de aquélla (artículo 4). Se aprueba, igualmente, el plan económico-financiero presentado por ACESA que se constituye en la base económico-financiera de la concesión (artículo 5). La disposición final única establece que el Real Decreto producirá efectos al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El Convenio recogido en Anexo contempla la reducción de las tarifas en los tramos Montmeló-El Papiol, Molins de Rei- Martorell, Barcelona-Montmeló, Montmeló-Granollers, Maçanet-Girona Sur y Tarragona-Salou (cláusula I); el compromiso del Estado de construir un cuarto carril en parte del tramo de la autopista A-7 Montmeló-El Papiol y otras cargas complementarias, junto al de ACESA de invertir 2.000.000.000 de pesetas en mejoras del tramo Montmeló-El Papiol y la ampliación de la estación de peaje de Sant Cugat (cláusula II); la renuncia por ACESA a la minoración de ingresos abril/agosto de 1997 y otras renuncias (cláusula III); la ampliación del plazo concesional (cláusula IV); el régimen jurídico de la concesión (cláusula V); el plan económico-financiero (cláusula VI); el enlace de Sant Sadurní de la autopista A-7 (cláusula VII); la circulación de camiones en el recorrido Soses-Fraga (cláusula VIII). Además, incluye tres cláusulas adicionales dedicadas a señalar, respectivamente: 1º) que el Convenio forma un todo unitario que restablece el equilibrio económico- financiero de la concesión, de manera que las obligaciones asumidas por el Estado para realizar las obras indicadas, la ampliación del plazo y el régimen jurídico resultante del acuerdo son, en su conjunto, contrapartidas a la rebaja de tarifas y a las inversiones asumidas por ACESA y no suponen incremento patrimonial para la titular de la concesión ni de las responsabilidades patrimoniales de las Administraciones concedentes; asimismo, precisa que los nuevos carriles y los nuevos ramales de enlace se integrarán en el dominio público de la Administración concedente; 2º) que, de producirse modificaciones de lo pactado, las partes tendrán la facultad de denuncia y resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados; y 3º) que las obras de construcción del cuarto carril de los nuevos ramales de enlace de Sant Sadurní de la autopista A-7 se realizarán de forma que se produzca la mínima afectación al normal funcionamiento de la autopista con indemnidad de la concesionaria por las responsabilidades y eventuales perjuicios que pudieran derivarse.

Por su parte, la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transporte, de 23 de octubre de 1998, dictada por delegación del Ministro de Fomento, también impugnada, contiene dos disposiciones. La primera autoriza los peajes máximos que podrán aplicarse en los diferentes recorridos de las autopistas Montmeló-La Jonquera, Barcelona-Tarragona, Montmeló-El Papiol y Zaragoza-Mediterráneo, como consecuencia de lo establecido en el Real Decreto 2346/1998, en la cuantía en pesetas que se recoge en su Anexo nº 2, en la que se incluye el Impuesto sobre el Valor Añadido. Y la segunda establece que los peajes que se autorizan entrarán en vigor en el plazo establecido en el artículo segundo del Real Decreto 2346/1998.

Con carácter previo es preciso resolver las cuestiones suscitadas por el Abogado del Estado y por la representación de ACESA. Comenzaremos por las planteadas por esta última sobre la falta de legitimación de los demandantes. En sus escritos de contestación a la demanda ACESA funda la inadmisibilidad de los recursos en la concurrencia de la causa de inadmisión contemplada en el artículo 69 b) de la Ley de la Jurisdicción, en relación con su artículo 19.1 y con el artículo 63 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local.

Justifica esa afirmación en las consideraciones siguientes. El Real Decreto recurrido no aprueba una norma reglamentaria sino un convenio de modificación concesional celebrado al amparo de los artículos 24, 25 y 25 bis de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión. No estamos, pues, ante una disposición general, sino ante un negocio jurídico modificativo de los términos preexistentes de un contrato concesional en el que son partes, por un lado, ACESA y, por el otro la Administración General del Estado y la Generalidad de Cataluña. Se trata, en consecuencia, de plantear en este proceso un litigio entre Administraciones Públicas de los contemplados en el artículo 44.1 de la Ley Jurisdiccional. Por eso, continúa la argumentación de ACESA, la posición de las Administraciones recurrentes no es la misma que la del ciudadano. A éste le basta con invocar un interés legítimo para satisfacer las exigencias de la legitimación, pero a aquéllas, entes locales territoriales, la Ley les requiere algo más: lo que exige el artículo 19.1 e) de la Ley 29/1998 en relación con el artículo 63.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de la Bases del Régimen Local: que se vea afectado su ámbito de autonomía, entendiendo esa afección, al menos, como virtualidad lesiva potencial del acto impugnado. Pues bien, entiende esta parte que no se da en el presente caso esa circunstancia.

Para llegar a esa conclusión acude a la doctrina jurisprudencial sentada por el Tribunal Constitucional a propósito de la interpretación del artículo 32.2 de su Ley Orgánica en sus sentencias 84/1982, 63/1986, 99/1986, 74/1987, 199/1987 o 113/1990. El mencionado precepto se refiere a la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer recurso de inconstitucionalidad contra las leyes del Estado y exige que se vea afectado el ámbito de autonomía de aquéllas. ACESA entiende que el caso que examinamos es similar al suscitado por ese artículo 32.2 y, por eso, concluye que resulta aplicable la que considera doctrina constitucional sobre la materia. A saber que por afectación del ámbito de autonomía debe entenderse afectación del propio haz de competencias. Debe haber, pues, un punto de conexión entre el interés autonómico y la acción que se intenta. O lo que es lo mismo, en este proceso debe darse una conexión entre las competencias de los entes locales recurrentes y los actos por ellas impugnados. Y esa conexión no existe. No les basta el interés legítimo del artículo 19.1 a) de la Ley Jurisdiccional, pues la letra e) de esa disposición es la regla especial a aplicar aquí y no se ha acreditado una afectación de sus ámbitos competenciales, sin que baste la invocación de los intereses generales de la colectividad de habitantes de cada entidad porque entonces se vaciaría de efectividad real el criterio de legitimación establecido en el mencionado artículo 19.1 e).

No es posible acoger este planteamiento. En primer lugar porque de la jurisprudencia constitucional no se deduce la conclusión a la que llega ACESA. Es verdad que, en un primer momento, en la STC 25/1981, el Tribunal Constitucional entendió que el artículo 32.2 de su Ley Orgánica, exigía la afectación de las competencias autonómicas por la ley estatal que se quisiera recurrir. No obstante, esa interpretación del ámbito de autonomía como haz de competencias fue acompañada del voto particular de cuatro magistrados que discrepaban del entendimiento formal y restrictivo de la mayoría. Y, más tarde, la jurisprudencia fue ampliando la inicial posición hasta el punto de que se ha llegado a considerar que se satisface la exigencia de aquél precepto siempre que haya afectación, no sólo de las competencias formalmente asumidas sino, también, de aquellas materias respecto de las que el estatuto de autonomía prevea cualquier tipo de intervención autonómica, bastando con que sobre esos asuntos se prevean facultades, cualquiera que sea su naturaleza, o se impongan mandatos a las Comunidades, pues en esas facultades o mandatos se halla el punto de conexión entre la regla impugnada y el interés para recurrir del que la legitimación emana. Así se pronuncia la STC 62/1990. Por otro lado, disociándola de la vindicatio potestatis, el supremo intérprete de la Constitución ha estimado suficiente para satisfacer la exigencia del artículo 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional el propósito de contribuir a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico (SSTC 199/1987, 56/1990, 62/1990, 28/1991).

Si trasladamos lo dicho al presente proceso, siguiendo con el planteamiento hecho por ACESA, pues, ciertamente, el artículo 19.1 e) utiliza para el recurso contencioso-administrativo la misma fórmula que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional usa en ese artículo 32.2, nos encontramos con que la doctrina constitucional apunta a un entendimiento amplio del requisito de la legitimación. De manera que "ámbito de autonomía" no equivale a haz de competencias. Piensa, más bien, en esos intereses a los que se refiere el artículo 137 de la Constitución que, por lo demás, define a los municipios y provincias como elementos necesarios de la organización territorial del Estado. Intereses que, inevitablemente tienen una dimensión general. En efecto, municipios y provincias, como todos los entes territoriales de base democrática, son portadores de los intereses generales de los ciudadanos que los integran, circunstancia que ha de predicarse, por tanto, del Ayuntamiento de Mollet del Vallés, de la Diputación Provincial de Barcelona y del Consell Comarcal del Baix Llobregat.

Desde tal punto de vista, no resulta difícil considerarles afectados por los actos objeto del presente proceso que se refieren a una autopista que discurre por el municipio, la comarca y la provincia. A esa conclusión conduce no sólo la relevancia que constitucionalmente corresponde a municipios y provincias y estatutariamente al Consell Comarcal del Baix Llobregat, según resulta del artículo 5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, sino también la misma Ley 7/1985, reguladora de la Bases del Régimen Local. Su artículo 2 demanda de la legislación estatal y autonómica que aseguren a los municipios, a las provincias y las islas, su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses. Precisamente, por eso, nuestra Sentencia de 30 de abril de 2001 reconoció la legitimación para impugnar este mismo Real Decreto 2346/1998 a la Federación de Municipios de Cataluña y ahora hemos de reconocer la de los recurrentes, desechando así la causa de inadmisión alegada por ACESA.

Esta sociedad plantea también que el orden contencioso-administrativo carece de jurisdicción para satisfacer las pretensiones de los recurrentes, lo que debe llevar a la inadmisión de los recursos. Se apoya en los artículos 31 y 71.2 de la Ley Jurisdiccional y explica su posición señalando que los actores, al pretender que se declaren contrarios a Derecho algunos aspectos del Real Decreto y del Convenio, demandan de la Sala que forje un negocio jurídico modificativo que ninguna de las partes que en él intervinieron quiso ni aceptó, de tal manera que si se estimaran sus pretensiones se desbordaría el límite establecido por el citado artículo 71.2. Y como esta prohibición no puede ser desconocida por el Tribunal, la pretensión principal de los recurrentes queda fuera de la jurisdicción, siendo procedente declarar la inadmisión con arreglo al artículo 69 a) de nuestra Ley. Inadmisión que se extendería a la impugnación de la Resolución de 23 de octubre de 1998.

Tampoco cabe acoger esta causa de inadmisión. Los recurrentes combaten aquellos extremos de los actos recurridos que consideran contrarios a Derecho, lo que, ciertamente, pueden hacer. Y esa circunstancia no conduce al supuesto que prevé su artículo 71.2, como pretende ACESA. Al contrario, el Real Decreto 2346/1998 y la Resolución de 23 de octubre de 1998 se hallan claramente entre los actos administrativos impugnables contemplados en el artículo 25 de la Ley Jurisdiccional y las pretensiones de los actores se ajustan a lo establecido por su artículo 31.

Hay otras cuestiones previas que debemos resolver. La primera de ellas es la que plantean el Abogado del Estado y ACESA respecto de nuestra competencia. Así, entienden uno y otra que la Sala no la tiene para conocer del recurso contra la Resolución del Ministerio de Fomento de 23 de octubre de 1998. Esta alegación guarda estrecha conexión con la procedencia de la ampliación del recurso contra el Real Decreto 2346/98 a este acto, dictado, en virtud de delegación del Ministro de Fomento, por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes. De concluir que es conforme a Derecho la ampliación, de ahí se seguirá nuestra competencia para entender también de la impugnación contra tal resolución. Pues bien, a este respecto hemos de decir que se dan en el presente caso los requisitos que el artículo 36 de la Ley de la Jurisdicción establece para que quepa acordar la ampliación del recurso contencioso-administrativo.

En efecto, según el mencionado precepto, será posible la ampliación respecto de los actos, disposiciones o actuaciones que tengan con el recurrido la relación prevista en el artículo 34: que lo reproduzcan, confirmen, ejecuten o guarden con él cualquier otra conexión directa. Pues bien, no parece necesario explicar la directa conexión que existe entre el Real Decreto 2346/1998 y la Resolución de la que hablamos, pues ésta última se dicta, precisamente, para concretar los peajes que resultan de las tarifas aprobadas por aquél, de tal manera que, si no existiera, faltaría el presupuesto sobre el que la Resolución opera. En consecuencia, la Sala actuó correctamente al acordar la ampliación y eso supone su competencia para conocer de las impugnaciones que se dirigen contra ella, toda vez que no hay duda de la competencia de este Tribunal para enjuiciar el Real Decreto 2346/1998, a la luz del artículo 12.1 a) de la Ley de la Jurisdicción y del artículo 58.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Y no se pueden acoger las tesis de la representación de ACESA para quien la ampliación del recurso en el sentido dicho se habría hecho solamente para la Diputación Provincial de Barcelona y no para el Ayuntamiento de Mollet del Vallés, pues la providencia que accedió a la solicitud de la primera dispuso la ampliación para el conjunto del proceso contencioso- administrativo. Y es de recordar que en el momento de hacerlo ya se había accedido a la acumulación de los recursos 609 y 630/1998 y que en el recurso 631/1998, tramitado por separado hasta que se acumuló posteriormente a los anteriores, también se había resuelto la ampliación a instancias del Consell Comarcal del Baix Llobregat.

Una vez despejado el camino, hemos de entrar en el examen de los motivos por los que los demandantes consideran contrarios a Derecho los actos recurridos. A este respecto, es preciso dejar constancia de la sustancial identidad de las posiciones mantenidas por la Diputación Provincial de Barcelona y el Consell Comarcal del Baix Llobregat. Por otra parte, también es preciso decir que, sobre algunos de los problemas que se suscitan en este proceso, la Sala ha tenido ya la ocasión de pronunciarse en sus Sentencias de 19 de febrero de 1999 y, sobre todo, en la de 30 de abril de 2001, la cual resuelve un recurso contencioso-administrativo, precisamente contra el mismo Real Decreto 2346/1998 que ahora examinamos.

Comenzaremos por la alegación de la Diputación Provincial de Barcelona y del Consell Comarcal del Baix Llobregat sobre la nulidad de pleno Derecho del Real Decreto y del Convenio que aprueba e incorpora por incurrir en graves e insubsanables defectos procedimentales. Este motivo de nulidad se construye a partir de la atribución de alcance normativo al Real Decreto. Los actores deducen esa naturaleza del artículo 4 del Real Decreto en que se dispone cuál será el régimen jurídico, administrativo y fiscal de la concesión y del artículo 5 que habla de "disposición". Y, también, de la disposición final única que se refiere a su entrada en vigor. Así, pues, tratándose de un acto innovador del ordenamiento jurídico debió ser elaborado según el procedimiento establecido al efecto, es decir, cumpliendo lo previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Esta tesis no puede prosperar. En las Sentencias de 19 de febrero de 1999, sobre el Real Decreto 1547/1990, que modificaba determinadas cláusulas de la concesión de ACESA, y, especialmente, de 30 de abril de 2001, sobre el Real Decreto 2346/1998, la Sala señaló que estos no son actos normativos, no son disposiciones generales. Por el contrario, estamos simplemente ante un acto de aprobación de un convenio. En consecuencia, su elaboración no tenía que sujetarse al procedimiento previsto para la producción de normas generales.

Los actores oponen otros defectos formales que también conducirían, en su parecer, a la nulidad de los actos impugnados. Así, por lo que hace al Real Decreto, y con independencia de cuanto señalan sobre su naturaleza normativa, dicen que, aún si se prescindiera de ella, desde el punto de vista procedimental adolece de los siguientes vicios: 1) la omisión del preceptivo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, exigido por el artículo 51 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aplicable al caso; 2) la inexistencia de informes preceptivos que aseguren la legalidad y adecuación al interés público del Real Decreto y del Convenio e insuficiencia de los existentes; 3) la falta de motivación; 4) la omisión de la preceptiva de audiencia.

Hemos de rechazar todas estas alegaciones. Veamos.

1) Por lo que se refiere a la omisión del informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, la Sentencia de esta Sala de 19 de febrero de 1999, en un caso similar a éste, señaló que no se trata de un dictamen preceptivo, puesto que la disposición final tercera de la Ley 8/1972 lo exige con ese carácter para la redacción del pliego de cláusulas generales para la conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, pero no para excluir una de ellas a supuestos de aplicación. Criterio que mantenemos en este caso.

2) La denunciada falta de informes preceptivos a lo que realmente apunta es a que, excepto el dictamen del Consejo de Estado, los incluidos en el expediente se refieren, no al proyecto definitivo de Real Decreto, sino a una versión anterior. De este modo, el problema se convierte en el de la falta de motivación, que, como a continuación se dice, no se produce.

3) En efecto, no es cierto que el Real Decreto 2346/1998 carezca de motivación. La ofrece en su preámbulo y de la lectura de las manifestaciones que anteceden al convenio que aprueba e incorpora se desprenden igualmente los antecedentes sobre los que descansa y los apoyos jurídicos sobre los que se sostiene. Por lo demás, del expediente resultan los elementos suficientes para acreditar el interés público presente y el sentido de las medidas que se convienen y aprueban, como, por lo demás, confirma expresamente el dictamen del Consejo de Estado. Con estos argumentos, la Sentencia de 30 de abril de 2001 desestimó este reproche dirigido, precisamente, contra este mismo Real Decreto 2346/1998, en el recurso contencioso- administrativo 618/1998. Y ahora confirmamos ese juicio.

4) La omisión de la audiencia preceptiva se argumenta desde dos posiciones distintas. En primer lugar, desde la consideración del Real Decreto recurrido como disposición general. En segundo lugar, desde la perspectiva de la participación de los interesados en el procedimiento administrativo. Pues bien, por lo que hace a lo primero, una vez establecido que no nos encontramos ante un acto normativo, dejan de tener sentido los reproches fundados en la inobservancia de los trámites previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno. Como se dice en la Sentencia de 19 de febrero de 1999, nos situamos, por tanto, en el ámbito del artículo 105 c) de la Constitución y no en el de su apartado a). Pues bien, situados en ese terreno, debemos rechazar que se haya producido una infracción determinante de la nulidad de los actos, pues la audiencia del interesado se configura, según recuerda la mencionada Sentencia de 11 de febrero de 1999 y reitera la de 30 de abril de 2001, como una garantía no sólo formal, sino, sobre todo, material, de manera que únicamente cuando genere indefensión en el interesado podrá servir para producir efectos invalidantes. Pero eso no ha sucedido en este caso, pues los demandantes han tenido la ocasión de alegar en sede jurisdiccional cuanto han tenido por conveniente.

La Diputación Provincial de Barcelona y el Consell Comarcal del Baix Llobregat aducen la infracción del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos establecido en el artículo 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el artículo 23.4 de la Ley 50/1997, del Gobierno. El desconocimiento de tal principio, cuyo fundamento se encuentra en el de legalidad de la actuación administrativa, comporta la nulidad de las resoluciones administrativas que vulneren lo dispuesto por un reglamento. En este caso, eso es lo que habría sucedido al disponer el Convenio que se recoge en el Real Decreto una modificación del régimen jurídico de la concesión que alcanza, incluso, a preceptos contenidos en el Pliego de Cláusulas Generales de las concesiones de autopistas.

Señalan, en este sentido, la cláusula 28 e) del Pliego, aprobado por el Decreto 215/1973, de 15 de enero, conforme al cual "las posibles inversiones de la Sociedad que no formen parte del activo sujeto a reinversión serán financiadas en su integridad con capital social". Y la cláusula 103 del mismo Decreto que habría sido obviada al obligarse el Estado a realizar importantes obras de ampliación de carriles, enlaces y ejecución de ramales, pues, de acuerdo con ella, corresponde hacerlas a la concesionaria.

Para rechazar esta alegación, y con independencia del debate sobre la naturaleza de los pliegos de cláusulas generales, es preciso tener presente, tal como lo recuerda la representación de ACESA, que en el propio Decreto 215/1973, de 25 de enero, por el que se aprueba el Pliego de Cláusulas Generales para la Construcción, Conservación y Explotación en Régimen de Concesión de Autopistas, en la primera de ellas, se admite expresamente que el pliego de cláusulas particulares puede modificar al de las generales. Por otra parte, y en la medida en que estamos ante un negocio jurídico concesional cuya modificación está expresamente admitida por el artículo 25 de la Ley 8/1972, ha de admitirse la posibilidad de que se varíen aspectos de su régimen jurídico por vía convencional y que tales cambios afecten a esas cláusulas generales. Precisamente es esto lo que ha sucedido aquí y, desde luego, no supone ningún quebrantamiento del principio que se invoca.

Y cabe añadir a lo dicho que el dictamen del Consejo de Estado, al considerar las compensaciones previstas en el Convenio a la luz de la Ley 8/1972 y del Pliego de Cláusulas Generales, concluye que "desde la perspectiva estricta de un juicio de legalidad (...) no cabe oponer reparos a los términos del convenio proyectado".

A partir de aquí, las demandas apuntan la nulidad de las contraprestaciones establecidas a favor de ACESA en el Convenio que se aprueba por el Real Decreto 2346/1998. Las ideas fundamentales sobre las que descansa esa apreciación se refieren a que las modificaciones resultantes del Convenio alteran el equilibrio económico-financiero de la concesión en beneficio de ACESA, ya que sin haberse acreditado en el expediente que fueran precisas para mantenerlo, la Administración ha consentido unas contraprestaciones y una ampliación del plazo de la concesión que, en la práctica, significan un incremento patrimonial injustificado de la concesionaria.

Tal designio de favorecer a la concesionaria, ya anticipado por los cambios legislativos operados en la Ley 8/1972 por las Leyes 13/1996 y 66/1997, que acompañaron a los Presupuestos Generales del Estado de 1997 y 1998, respectivamente, para dotar de apoyo en los artículos 25 y 25 bis de aquélla los pasos que después se dieron, se habría llevado a la práctica mediante los actos que se recurren. Así, se señala que ACESA goza de una situación saneada en la que está generando beneficios, situación económica claramente infravalorada a la hora de concretar el contenido del Convenio, del mismo modo que no se habrían tenido en cuenta en su debida medida las consecuencias del incremento del tráfico de vehículos por la autopista, ni los efectos relacionados con sus áreas de influencia. En realidad, estaríamos ante un ejemplo paradigmático de "captura de los reguladores", en el que la Administración se muestra en posición de extrema debilidad ante la concesionaria que acaba obteniendo todo tipo de prestaciones y compensaciones sin que se acredite en ningún momento su procedencia conforme a Derecho.

Y a ese resultado se habría llegado como consecuencia de una actuación administrativa ilegal, cuajada de infracciones. En concreto, las que se esgrimen por los actores son las siguientes: 1) infracción del artículo 164.1 y 2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pues no se habría acreditado en el expediente la concurrencia de circunstancias que justifiquen, por razones de interés público, la modificación del régimen jurídico de la concesión ni las compensaciones a favor del contratista; 2) arbitrariedad en la decisión, pues ni se motiva ni se da el presupuesto de hecho que habilita la prestación de compensaciones, la alteración del equilibrio económico-financiero de la concesión, lo cual supone la infracción del artículo 9.3 de la Constitución y del artículo 54.2 de la Ley 30/1992, con la consecuencia de un enriquecimiento injusto de ACESA, prohibida por el ordenamiento jurídico; 3) infracción del artículo 60 de la Ley General Presupuestaria, pues se habrían contraído compromisos de gasto sin existencia de crédito presupuestario; 4) infracción de los artículos 106.2 de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992 en la medida en que se asume indebidamente una responsabilidad patrimonial por la Administración Pública; 5) infracción del artículo 70 de la Ley de la Jurisdicción, en cuanto todo lo anterior ha sido posible pues se ha obrado con el propósito de favorecer a ACESA, lo que supone incurrir en desviación de poder.

Cuanto han alegado los demandantes sobre el equilibrio-económico financiero de la concesionaria, cuyo mantenimiento imponen los artículos 24, 25 y 25 bis de la Ley 8/1972, conduce a una doble línea de examen. Por un lado, las alegaciones que apuntan a la inexistencia de una situación de hecho que justifique las contraprestaciones asumidas por la Administración han de ser contrastadas mediante los medios probatorios aportados al proceso. Por el otro, a la vista de lo que de éstos resulte, habremos de pronunciarnos sobre las infracciones apuntadas.

A propósito de lo primero, es menester dejar constancia de que el Ayuntamiento de Mollet del Vallés presenta un informe que incluye entre sus conclusiones la de que el contenido del Convenio aprobado por el Real Decreto beneficia a ACESA y que para corregir ese efecto sería preciso aplicar una de estas dos medidas: o bien disminuir las tarifas un 5,21%, o bien acortar la duración de la concesión de manera que concluya el 31 de agosto de 2019, es decir dos años antes de lo estipulado en el Convenio que se discute. Desde esta perspectiva, la discusión se plantea dentro de los márgenes que resultan de esa alternativa, lo cual, cualquiera que sea el juicio que merezca ese informe, en la medida en que lo asume uno de los actores, nos ofrece una primera indicación del alcance de la discrepancia que sobre esta cuestión, que es la decisiva en el proceso que nos ocupa, existe.

Por lo demás, el informe elaborado por la perito Dª Gabriela , designada por insaculación, centrado precisamente en la determinación de si se ha mantenido o no el equilibrio económico financiero de la concesión, no conduce a los resultados concluyentes que los actores dieron por ciertos desde el primer momento. Y es que, a nuestro juicio, apreciándolo según las reglas de la sana crítica, de acuerdo con lo que la Ley de Enjuiciamiento Civil establece para su valoración, el dictamen que se ha elaborado no nos permite dar por probadas las premisas de hecho sobre las que los recurrentes han construido sus planteamientos en lo que se refiere a la situación real de ACESA y al equilibrio económico-financiero de la concesión.

Los actores no son ajenos a ello. Así, es significativo que el Ayuntamiento de Mollet del Vallés la descalifique, considerando que el método con el que se ha elaborado la pericia es inconsistente por carecer de homogeneidad estructural y metodológica y de respuestas lineales y coherentes. De ahí que, al valorarlo en su conjunto, diga, en su escrito de conclusiones, que "todas esas contradicciones e inconsistencias ponen en entredicho la que sería la conclusión del dictamen, que no es otra, en aras de la simplificación, que la modificación de la concesión aprobada por el Real Decreto impugnado no habría alterado el equilibrio económico de dicha concesión" (subrayados en el original).

Y la Diputación Provincial de Barcelona, al igual que el Consell Comarcal del Baix Llobregat, aunque consideran que el dictamen confirma en diversos extremos sus puntos de vista, asentados en el informe elaborado por profesores de las Universidades Autónoma de Madrid y Autónoma de Barcelona que aportó al proceso, sin embargo ponen de manifiesto los que consideran errores y confusiones cometidos por la perito en los que son aspectos fundamentales de la prueba, de manera que terminan discutiendo su metodología e interpretando su trabajo. Esa discrepancia afecta, precisamente, a lo que deba entenderse por equilibrio económico financiero de la concesión, que distinguen del equilibrio económico financiero del concesionario. Actitud en la que la representación de ACESA quiere ver la contradicción de negar y afirmar al mismo tiempo la validez de un informe que, por otro lado, contiene apreciaciones conforme a las cuales las compensaciones a favor de la concesionaria habrían debido ser superiores a las acordadas y, en su conjunto, demuestra, justamente, lo contrario de lo que los demandantes sostienen.

En consecuencia, no habiéndose demostrado mediante la prueba practicada la existencia de unas condiciones materiales reveladoras de que se ha pretendido beneficiar a esta empresa en los términos en que los demandantes afirman, debemos estar a lo que resulta del Real Decreto y del expediente administrativo. Por tanto, no podemos acoger las imputaciones de desviación de poder, puesto que no se ha probado que la Administración haya perseguido fines distintos de los contemplados en las normas que le confieren las potestades que ha ejercido. Lo mismo hay que decir respecto de las alegaciones sobre enriquecimiento injusto de ACESA y sobre la indebida asunción de responsabilidad patrimonial por la Administración. Y esa respuesta vale, también, para la tacha de arbitrariedad y de falta de motivación, sobre lo cual, por lo demás incide cuanto ya hemos dicho antes a propósito de la fundamentación del Real Decreto y del Convenio. En fin, a propósito de la infracción de los apartados 1 y 2 del artículo 164 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, tampoco se ha probado desde el momento en que no se ha demostrado la falta de concurrencia de las circunstancias que en ellos se contemplan y cuya presencia autoriza las modificaciones introducidas en la concesión.

Consideración aparte merece la alegación relativa a la infracción del artículo 60 de la Ley General Presupuestaria que se habría producido desde el momento en que la Administración compromete un gasto sin contar con la habilitación de los créditos presupuestarios correspondientes. Infracción que determinaría, como consecuencia de lo dispuesto en ese precepto, la nulidad de pleno Derecho de los actos impugnados Así lo entienden la Diputación Provincial de Barcelona y el Consejo Comarcal del Baix Llobregat. Por el contrario, la representación de ACESA afirma que esa disposición no es aplicable al caso que nos ocupa y que, consecuentemente, no existe el vicio que denuncian esos actores.

Sobre este punto y para completar los elementos de juicio necesarios para pronunciarse, la Sala, para mejor proveer, recabó informe del Ministerio de Fomento y de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos sobre la forma en que se han articulado presupuestariamente los compromisos asumidos por la Administración en el Convenio aprobado por el Real Decreto 2346/1998. A este respecto, el informe de la Dirección General de Carreteras de 12 de marzo de 2002, dice:

"Por lo que se refiere a la Cláusula II del Convenio, en fecha 05-03-2001 se adjudicaron las obras (concurso de proyecto y obras) del Proyecto de Carreteras 47-B-3900 "CONSTRUCCIÓN DE UN CUARTO CARRIL EN PARTE DEL TRAMO DE LA AUTOPISTA A-7, MONTMELÓ-EL PAPIOL Y OTRAS OBRAS COMPLEMENTARIAS", que, actualmente está en ejecución y se articula presupuestariamente en el Programa 513D, Artículo 60 Expte. 1998-17-038-0700-00002.

Por lo que se refiere a la Cláusula VII del Convenio, en fecha 23-05-2001, se recibieron las obras del Proyecto de Carreteras 38-B-3920 "CONSTRUCCIÓN DE RAMALES COMPLEMENTARIOS EN EL ENLACE DE SANT SADURNÍ D´ANOIA. PROVINCIA DE BARCELONA" y se articula presupuestariamente en el Programa 513E, Artículo 61. Expte. 1986-17-004- 0965-01622".

A nuestro entender el proceder reflejado en este informe refleja claramente que el Convenio, en sí mismo, no supone la adquisición de compromisos de gasto en el sentido que a esta expresión atribuye el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria. En efecto, consideramos que en ese precepto se están contemplando compromisos que se concretan en actuaciones precisas y determinadas a realizar en un momento establecido y cuantificadas o cuantificables económicamente, de manera que tenga sentido la exigencia de la disposición del correspondiente crédito presupuestario. Es decir, se sitúa en los mismos supuestos en los que el artículo 63 c) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas está pensando al prever como causa de nulidad de los contratos la falta del crédito al que se refiere el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria. Sin embargo, tal requisito legal no se puede proyectar a aquellos casos, como éste, en los que se concierta el modo de ejercicio futuro de las propias competencias respecto de unos objetos determinados, sin que de lo convenido se derive, como consecuencia inmediata, identificada y definida en sus aspectos específicos, la realización de ninguna actuación concreta.

En efecto, las contraprestaciones asumidas por el Estado no se someten a plazos concretos de realización, ni se ven acompañadas de proyectos, ni se cuantifica su alcance económico, ni, en fin, tienen ningún otro condicionante que su materialización dentro del amplio margen temporal que ofrece el plazo de la concesión, tal como resulta de su ampliación. Eso significa que, en su momento, deberán arbitrarse los correspondientes procedimientos administrativos en el curso de los cuales, con observancia de las normas sobre contratación administrativa y con la aportación de todos los documentos imprescindibles, entre los cuales habrán de incluirse las estimaciones económicas, será donde deba exigirse la existencia de crédito adecuado y suficiente.

De otra manera, exigir la observancia de la regla prevista en el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria en supuestos como el que representa el Convenio aprobado por el Real Decreto 2346/1998 y, por tanto, sancionar con la consecuencia jurídica de la nulidad de pleno Derecho su incumplimiento, supondría entorpecer innecesariamente la actuación administrativa, introduciendo un notable grado de rigidez que dificultaría notablemente las posibilidades de utilizar la vía convencional para perseguir la satisfacción de los intereses públicos que la Administración tiene encomendados.

Por todo lo dicho, debemos desestimar esta alegación.

El último de los reproches que se dirige contra el Real Decreto y el Convenio que aprueba es la infracción del régimen jurídico de ayudas públicas contenido en el Tratado de la Unión Europea. Se refieren la Diputación Provincial de Barcelona y el Consell Comarcal del Baix Llobregat a la regla establecida por el artículo 87.1 del mencionado Tratado, conforme a la cual "serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones".

Explican los actores que las contraprestaciones asumidas por la Administración, en la medida en que representan un beneficio directo y específico para ACESA, han de ser encuadradas entre esas ayudas a las que se refiere la disposición transcrita y que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 88.3 del mismo Tratado, deberían haber sido objeto de notificación a la Comisión Europea. El artículo 2.1 del Reglamento del Consejo 659/99, de 22 de marzo, explicita esa obligación. Pues bien, como no se ha cumplido y, además, se han infringido normas estatales que guardan relación con ella, como el artículo 10 de la Ley 30/1992 y el Real Decreto 1755/1987, de 23 de diciembre, la consecuencia sería, para los recurrentes, la inexcusable ilegalidad de las ayudas enjuiciadas.

No es preciso adentrarnos en examinar en qué medida las contraprestaciones asumidas por el Estado en virtud del Convenio que nos lleva ocupando afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros, ni en otros aspectos. Para descartar esta impugnación basta con decir que no se da la premisa sobre la que descansa: no estamos ante ayudas que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a ACESA. Como se ha establecido más arriba, las compensaciones acordadas a cambio de la disminución de las tarifas en determinados tramos de las autopistas objeto de la concesión de esta empresa se dirigen a mantener el equilibrio económico financiero de la concesión y en tanto lo mantienen no suponen beneficio ni ayuda, ni perjudican la competencia.

Los tres recurrentes coinciden en impugnar la Resolución del Ministerio de Fomento de 23 de octubre de 1998 sosteniendo la nulidad de los peajes que en ella se establecen. La justificación de esa pretensión estriba, en sustancia, en que se habrían determinado a partir de datos ofrecidos por la empresa sin someterlos al contraste que habría sido necesario. La Administración los habría asumido sin más, pues aunque en la propia Resolución se dice que se hizo la comprobación y se encontraron correctos, en el expediente no hay constancia de que así haya sido. Y la cláusula 40 del Decreto 215/1973, de 25 de enero, obliga a la Administración a realizar tal comprobación. Además, la cláusula 41 requiere la autorización expresa de los llamados "recorridos de abono", en los que el peaje puede ser superior a la estricta aplicación de las tarifas por la distancia recorrida, cuando se den las circunstancias que en él se contemplan. Y de esos recorridos de abono hay varios en los tramos afectados por la modificación de las tarifas y, respecto de ellos, no consta justificación alguna de la razón por la que el peaje que se les aplica es claramente superior al que correspondería.

Eso les lleva a reclamar que queden sin efecto los que excedan de las tarifas aprobadas por el Real Decreto 2346/1998 y los que no estén justificados en el sentido que se ha dicho. Un motivo más que oponer a esta Resolución sería su falta de publicación, pues, al margen de cual sea su naturaleza jurídica, en tanto afecta a una pluralidad de destinatarios, tenía que haberse publicado y al no haberlo sido se ha infringido el artículo 59.5 a) de la Ley 30/1992, lo que conduce a su anulación, conforme a su artículo 63.

No procede acoger ninguna de estas alegaciones pues, según indica la propia Resolución, la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas, revisó los cálculos efectuados por ACESA y los encontró correctos. Por eso, la Resolución los autoriza. Así, pues, ha habido comprobación. Y debe dársele especial valor a esa afirmación desde el momento en que, ciertamente, el Delegado que hace la comprobación es el mismo Secretario de Estado que dicta la Resolución recurrida. En efecto, de acuerdo con el artículo 2.5 del Real Decreto 1886/1996, de 2 de agosto, esa responsabilidad recae en el Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes. Sin evidencia de ningún tipo en contra, debemos estar a esa manifestación que, por lo demás, está referida al contraste de operaciones matemáticas cuya inexactitud sería fácilmente demostrable y no se ha demostrado. Al contrario, el informe pericial concluye en la página 93 del Tomo I, que "los peajes aprobados se aplican correctamente por lo que no pueden dar lugar a una recaudación por ingresos de peaje errónea".

En cuanto a la publicación, ciertamente su falta no sería determinante de su nulidad, sino obstativa de su eficacia en el supuesto de que fuera necesaria. En este caso, sin embargo, puede considerarse que no lo era desde el momento en que tenía como destinataria directa a la sociedad concesionaria y no esa pluralidad de sujetos a la que aluden los actores.

Y, luego, en particular, el Ayuntamiento de Mollet del Vallés impugna los peajes correspondientes al tramo Montmeló-Granollers por considerarlos discriminatorios y lesivos del artículo 14 de la Constitución desde el momento en que deben satisfacerlos unos usuarios mientras que a otros no se les exige hacerlo en la misma medida. Por eso aduce la nulidad de pleno Derecho contemplada en el artículo 62.1 a) de la Ley 30/1992 de la Resolución en lo que se refiere al importe del peaje en este tramo Montmeló-Granollers. En sus escritos de conclusiones también apuntan esa discriminación la Diputación Provincial de Barcelona y el Consell Comarcal del Baix Llobregat.

La controversia se ciñe al importe fijo que se percibirá en la barrera de Mollet y al que se sumará el que apruebe la Generalidad de Cataluña para el recorrido Barcelona-Mataró, según se dispone en el Anexo Nº 2 de la Resolución. Su peculiaridad consiste en que los únicos vehículos que lo pagan son los que, circulando por la Autopista A-17, sobre la que la competencia corresponde a la Generalidad, pasan por la barrera de peaje de Mollet del Vallés, utilicen o no ese tramo Montmeló-Granollers. En cambio, el resto de los usuarios de dicho tramo, que son la inmensa mayoría, no abonarán peaje alguno. Y eso supone la penalización de los primeros, no justificada por la Resolución recurrida.

Es verdad que el sistema de peajes utilizado en ese tramo de la autopista produce tal efecto. No obstante, también lo es que ya lo hacía con anterioridad y que, respecto del estado de cosas existente, la Resolución lo que hace es aplicar la disminución que resulta de las nuevas tarifas aprobadas por el Real Decreto al peaje que se satisface en este punto. Peaje que responde a las características de los que se denominan abiertos, admitidos por la cláusula 41 del Pliego de las Cláusulas Generales, aprobado por el Decreto 215/1973, para tramos recorridos individualmente y de escasa longitud y que la Resolución, simplemente, asume, pues ya estaba autorizado. El dictamen pericial así lo confirma.

Además, esos peajes que se discuten no se aplican de modo diferente a quienes se encuentran en las mismas circunstancias. Al contrario, es lo cierto que se exige su importe a todos los que siguen un mismo recorrido y no a quienes hacen uno distinto. Todo ello es suficiente para que rechacemos la existencia de la infracción denunciada, sin necesidad de entrar a considerar la posibilidad de que los usuarios usen vías alternativas.

De esta manera, rechazados todos los motivos por los que los recurrentes han sostenido que los actos impugnados no son conformes a Derecho, hemos de desestimar los recursos contencioso-administrativos que han dado lugar a este proceso.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se dan las circunstancias para efectuar imposición de costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,