STS, 13 de Junio de 2006

En el proceso contencioso-administrativo número 3708/1998, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictó sentencia de fecha 22 de julio de 2003 , cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el presente recurso contencioso administrativo, registrado con el número 3708/1998, y ANULANDO el acto administrativo impugnado acordamos la retroacción del procedimiento administrativo a los efectos señalados en el último párrafo del fundamento de derecho tercero; todo ello haciendo expresa imposición de las costas del mismo a la Administración demandada.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, tuvo por preparado mediante providencia de fecha 24 de octubre de 2003 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN recurrente, presentó con fecha 19 de diciembre de 2003 escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y tener por formulado, en tiempo y forma, el ESCRITO DE INTERPOSICIÓN del Recurso de Casación y dar al mismo el trámite legal hasta en su día, dictar Sentencia con estimación del presente Recurso de Casación.».

La Sala, por providencia de fecha 20 de julio de 2005, acordó admitir el recurso de casación.

Por providencia de fecha 2 de febrero de 2006, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 6 de junio de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 22 de julio de 2003 , que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad Mercantil INVESTIGACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE GRANITOS, S.A. contra la Orden del Consejero de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 17 de julio de 1998, que resuelve desestimar la solicitud de concesión derivada de los permisos de investigación de recursos de la Sección C "Navalguijo" destinada a la explotación de granitos en la provincia de Ávila.

El Fallo de la sentencia recurrida acuerda la anulación de la Orden del Consejero de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 17 de julio de 1998 impugnada, ordena la retroacción del procedimiento administrativo a fin de que por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio se emita el informe a que alude el artículo 2 del Decreto 249/1989, de 26 de octubre , por el que se establece un régimen de protección preventiva en la Sierra de Gredos, en la provincia de Ávila, e impone las costas procesales a la Administración demandada.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la declaración de ser disconforme a Derecho la Orden del Consejero de Industria, Comercio y Turismo de 17 de julio de 1998 y acuerda la retroacción de actuaciones con base en la aplicación del artículo 86 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , conforme a la interpretación que de este precepto autoriza la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, al estimar que la omisión del informe de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, que califica de preceptivo y esencial, determina la anulación del procedimiento administrativo y su reposición al momento oportuno para suplir la falta procedimental, según se refiere en el fundamento jurídico tercero, en los siguientes términos:

Ahora bien, lo que esta Sala no puede compartir es el sentido que la Administración da a la no emisión en plazo del citado informe y menos aún el carácter fatal que a tal plazo se otorga, y ello porque, admitiendo la aplicación al caso de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, debe advertirse que su artículo 86 impide que a su falta pueda ser anudado el efecto dado por ella.

A la luz de una reiterada doctrina jurisprudencial debe decirse que el plazo de emisión del informe -90 días- es un plazo instrumental y no esencial, por lo que su incumplimiento carece de relevancia jurídica ( STS de 11 de diciembre de 1975, de 14 de octubre de 1977 y de 10 de febrero de 1981 ), y que la omisión de un informe preceptivo, por su naturaleza de trámite esencial que afecta incluso al orden público, determina la anulación del procedimiento administrativo y su reposición al momento oportuno para que pueda suplirse la falta emitiéndose el informe (STS de 18 de mayo de 1987 y de 15 de abril de 1988 ).

Obsérvese como el artículo 83.3° de la Ley 30/1992 dispone que la no emisión del informe en plazo no impedirá la continuación del procedimiento, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución, como aquí ocurre, en cuyo caso debería interrumpirse el plazo en los trámites sucesivos.

Por todo lo dicho procede anular el acto impugnado y retrotraer las actuaciones a fin de que por el órgano o autoridad competente se emita el citado informe o el que resulte de aplicación en función de la normativa.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, se articula en la exposición de dos motivos, en cuya formulación no se menciona el apartado del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , en que se fundan.

En el primer motivo, por infracción de lo dispuesto en el artículo 83.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como del artículo 131 en relación con el artículo 81.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , se imputa a la sentencia recurrida incurrir en error jurídico al afirmar que, según se aduce "la no emisión en plazo del informe medioambiental no puede producir los efectos denegatorios que la Administración utiliza para denegar el pase de permiso de investigación a concesión de explotación" (sic).

En el segundo motivo de casación, fundado en la inaplicación de la jurisprudencia "en relación a la conservación del acto administrativo y a la economía procesal" (sic), se imputa a la sentencia obviar sentencias del Tribunal Supremo dictadas en interpretación de los artículos 65 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y se reprocha a la Sala de instancia haberle condenado en costas a pesar de que de las actuaciones no se aprecia que hubiera incurrido en temeridad.

Sobre los motivos de inadmisibilidad del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN debe de oficio, por ser de orden público velar por la observancia del cumplimiento por las partes de los requisitos procesales, declararse inadmisible al concurrir las causas de inadmisión tipificadas en el artículo 93.2 a) y b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , por adolecer el escrito de interposición de los presupuestos de forma exigidos por el artículo 92.1 de la LJ ; en segundo término, por fundarse en la infracción del Derecho procedimental administrativo, cuya interpretación requiere que esta Sala se pronuncie sobre la naturaleza del trámite de informe previo favorable de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, exigible en todo procedimiento de autorización, licencia o concesión de actividad privada a que alude el artículo 2 del Decreto de la Junta de Castilla y León 249/19898, de 26 de octubre , por el que se establece un régimen de protección preventiva en la Sierra de Gredos, en la provincia de Ávila, que se inserta en las normas de Derecho público de la Comunidad Autónoma, que en virtud del artículo 86.4 de la Ley jurisdiccional , desborda el marco competencial de este Tribunal Supremo; y, en tercer término, por pretender la revisión de la sentencia recurrida como si se tratara de un recurso ordinario, introduciendo cuestiones nuevas no suscitadas en el proceso tramitado ante el Tribunal de instancia.

En efecto, en el planteamiento introducido en la formulación del primer motivo de casación, el Letrado de la Comunidad Autónoma recurrente incurre en la utilización de una deficiente técnica procesal que prescinde de los requisitos y presupuestos procesales que disciplinan el recurso de casación, que se desprenden de su naturaleza extraordinaria, al acumular, de forma inadecuada en la fundamentación, la infracción de un precepto procedimental -el artículo 83.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común - que no es el precepto procedimental que la Sala de instancia considera aplicable y que, en consecuencia, no se integra en la ratio decidendi de la sentencia recurrida, al basarse la argumentación de la Sala de instancia en la aplicación del artículo 86 de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 , y la conculcación de un precepto procesal -el artículo 131 de la Ley jurisdiccional sobre la imposición de costas-, que aparece desvinculado de la anterior queja casacional y que se formula en este primer motivo sin ningún tipo de argumentación.

Y en la exposición del segundo motivo de casación, se observa que se incurre, asimismo, en su formulación en una inadecuada técnica procesal, constitutiva de desviación procesal, al fundar su argumentación en la inaplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en relación con el principio de conservación de actos y con el principio de economía procesal, que constituyen cuestiones nuevas sobre las debatidas en el proceso de instancia, al haberse alegado en el escrito de demanda como vicio procedimental determinante de la nulidad de la Orden del Consejero de Industria, Comercio y Turismo impugnada, que la omisión del informe medioambiental debía considerarse procedimentalmente como silencio positivo por tratarse de actos administrativos reglados, lo que imponía a la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN "otorgar forzosamente la concesión de explotación", y deber apreciarse que no faltaba ningún "requisito por cumplimentar", lo que carece de fundamento en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 95 de la Ley procedimental administrativa de 17 de julio de 1958 , como aduce el Letrado de la Administración demandada en el escrito de contestación a la demanda, enfatizando que la Orden impugnada era conforme a Derecho al haberse seguido el procedimiento legalmente establecido conforme a lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley de Minas y porque, a la vista de los informes evacuados, la denegación de la concesión solicitada era procedente al haberse considerado imposible que se elaborara un proyecto de restauración que permitiera proteger de modo integral el medio ambiente afectado por la explotación de los recursos mineros.

Resulta oportuno recordar que, conforme es doctrina de esta Sala, según se refiere en la sentencia de 11 de noviembre de 2004 (RC 6211/2001 ), dictada en aplicación de la regulación procedimental del recurso de casación establecida en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, los artículos 88, 89 y 92 enuncian de forma precisa los requisitos formales del procedimiento en las fases de preparación e interposición, de modo que cuando el escrito de interposición no satisface la exigencia de expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare citando las normas o la jurisprudencia que considere impugnadas por la sentencia o no exprese una argumentación crítica razonable sobre la interpretación que la sentencia ha realizado del ordenamiento jurídico que permita delimitar el objeto del recurso de casación, el tribunal debe acordar un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso de casación, en base al artículo 93.2 b) de la Ley jurisdiccional , o de desestimación por falta de fundamento de los motivos articulados, en relación con la gravedad de la infracción procesal.

La exigencia de formular en el escrito de interposición del recurso de casación de manera fundada y precisa la pretensión revocatoria de la sentencia de la Sala de instancia recurrida descansa en la necesidad de que las partes observen y cumplimenten con rigor jurídico determinados deberes procesales que se justifican en la adecuada ordenación del debate procesal casacional, lo que promueve la carga de exponer una crítica razonada de lo argumentado por la sentencia, porque no se puede obviar, como se observa en la sentencia de la Sala del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2000 (RC 7410/1995 ) que el recurso de casación se dirige contra la sentencia impugnada y no contra el acto recurrido, que delimita el objeto del proceso de instancia.

Según se afirma en la sentencia de esta Sala de 26 de septiembre de 2000 (RC 8166/1994 ) acogiendo la doctrina expresada en el precedente Auto de 16 de noviembre de 1996 , importa destacar que «la naturaleza del recurso de casación obliga a la observancia de los requisitos formales que la Ley establece para su viabilidad, requisitos que no constituyen un prurito de rigor formal sino una clara exigencia del carácter de recurso extraordinario que aquel ostenta, solo viable, en consecuencia, por motivos tasados, y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del ordenamiento mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho - artículo 1º.6 del Código Civil -. No es, por consiguiente, un recurso ordinario, como el de apelación, que permite un nuevo total examen del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico, sino un recurso que solo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho que haya realizado el Tribunal "a quo", resuelve el concreto caso controvertido. No puede ser, pues, suficiente el vencimiento para abrir la entrada a un recurso de casación como sucede en el ámbito de otros medios de impugnación de resoluciones judiciales, en concreto en la apelación.».

Debe, asimismo, manifestarse que los deberes procesales que exige la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa a la parte recurrente están indicados para preservar el derecho a un proceso con todas las garantías en que se respeten los principios de bilateralidad y contradicción que garantiza el artículo 24.2 de la Constitución , porque la formalización de escritos en que no se expresen con el necesario rigor jurídico los motivos en que se funde el recurso de casación puede impedir el adecuado ejercicio del derecho a defensa de las partes opositoras.

Refiere esta Sala en la sentencia de 9 de mayo de 2001 (RC 1049/1996 ), que, en el recurso de casación, es necesario: en primer lugar, que los preceptos o la jurisprudencia que se citen como infringidos, tanto en los motivos formales como en los de fondo, guarden relación con la cuestión o cuestiones debatidas en la instancia, como se desprende de la lectura del artículo 100.2.b) de la Ley Jurisdiccional , que permite declarar la inadmisión del recurso "cuando no se citan las normas o la jurisprudencia que se reputan infringidas" y cuando las citas hechas "no guardan relación alguna con las cuestiones debatidas"; y, en segundo término, que no se introduzcan a través de los motivos casacionales, del 4º del art. 95.1 fundamentalmente, cuestiones jurídicas que no hayan sido planteadas ni debatidas en la instancia, esto es, "cuestiones nuevas", entendiendo por tales aquellas en que se postule una nueva calificación jurídica o la aplicación de un precepto o de una doctrina jurisprudencial, hasta el momento no invocada, que comporte unas consecuencias jurídicas que en la instancia no se hayan planteado ni debatido. Este último requisito es fundamental para no confundir la "cuestión nueva" en casación con la simple aportación de nuevos argumentos o, incluso, la cita de nuevos preceptos o nuevas sentencias que sirvan para sustentar la misma calificación o consecuencia jurídica, esto es, que no supongan la alteración del punto de vista jurídico. Téngase presente que, siendo la pretensión principal que se hace valer en un proceso contencioso administrativo una pretensión de anulación, la "causa petendi" está integrada no solo por los hechos individualizadores de esa pretensión, sino también por el título jurídico en virtud del cual se solicita la anulación. Por consiguiente, si la cita de un distinto precepto como infringido comporta un cambio del título o motivo de nulidad esgrimido en la instancia, que no ha sido debatido en ella ni ha podido ser considerado en la sentencia que le hubiera puesto fin, se estaría ante una "cuestión nueva" no susceptible de articulación en un recurso de casación, situación distinta a la de cambios que signifiquen una ampliación, matización o complemento del punto de vista jurídico mantenido en la instancia.

Debe, asimismo, estimarse la causa de inadmisibilidad del artículo 93.2 a) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con el artículo 86.4 de la referida norma procesal , porque como hemos referido anteriormente, el examen de los motivos articulados exige pronunciarse sobre si la sentencia recurrida incurre en la infracción de una norma perteneciente al Derecho procedimental común, que según se denuncia habría sido determinante del fallo de la sentencia, pero este análisis no puede desligarse de la interpretación de las normas sustantivas y procedimentales aprobadas por la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN en materia de protección del medio ambiente de la Sierra de Gredos, en desarrollo de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Faunas Silvestres. El artículo 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, expresa que, en el supuesto previsto en el artículo 86.4 , habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Por su parte, el artículo 86.4 de la referida ley jurisdiccional afirma que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

La finalidad institucional de estos preceptos orgánicos-procedimentales es preservar que el Tribunal Supremo, calificado por el artículo 123 de la Constitución de órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, pueda asumir en monopolio la función de intérprete supremo del ordenamiento jurídico estatal, asegurando que a los Tribunales Superiores de Justicia, que culminan la organización judicial en el territorio de cada Comunidad Autónoma, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución , se les reserve el núcleo de atribuciones jurisdiccionales necesarias para asumir la posición institucional de intérprete supremo del Derecho autonómico.

Esta doctrina jurisprudencial sobre la comprensión de los presupuestos procesales que disciplinan el recurso de casación no lesiona el derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrando en el artículo 24 de la Constitución , porque, como observa el Tribunal Constitucional en la sentencia 248/2005, de 10 de octubre , el derecho a la revisión de las resoluciones judiciales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, que opera en la fase inicial del proceso, por lo que la inadmisión de los recursos o de los motivos aducidos resulta constitucionalmente admisible si se acuerda de forma razonada y motivada, con base en la aplicación de una causa legal interpretada de forma no rigorista, sin incurrir en su apreciación en error patente o en arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad.

Procede, en consecuencia, al inadmitirse los dos motivos de casación formulados, declarar la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 22 de julio de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo 3708/1998 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por los Servicios Jurídicos de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 22 de julio de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo 3708/1998. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.