El nuevo sistema comunitario de control de concentraciones
| Autor | Edurne Navarro Varona y Sergio Baches Opi |
| Cargo | Abogados destacados en las oficinas de Uría & Menéndez en Bruselas y Barcelona, respectivamente. |
| Páginas | 37-50 |
ARTÍCULOS
1. INTRODUCCIÓN
El 1 de mayo de 2004 entró en vigor el nuevo Reglamento 139/2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas («Reglamento 139/2004» o «Nuevo Reglamento») 1, por el que se deroga el Reglamento 4064/89 2. La reforma pone fin a la revisión del sistema comunitario de control de concentraciones que inició la Comisión Europea («Comisión») con la publicación de su Libro Verde a finales de 2001 3, y que se vio acelerada tras la adopción de varias sentencias por parte del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas («TPI») que anularon ciertas decisiones de la Comisión en este ámbito 4. El texto definitivo del Reglamento 139/2004 se aparta en algunos puntos de la propuesta que la Comisión realizó al Consejo, en un claro reflejo de las reticencias de los Estados miembros a conceder un mayor poder a la Comisión en el ámbito del control de las concentraciones económicas.
La adopción del Nuevo Reglamento se acompaña de un paquete de reformas que afectan tanto a la aplicación e interpretación del propio Reglamento como al proceso interno de adopción de decisiones de la Comisión. Por lo que se refiere a las primeras, cabe destacar la adopción de Directrices para la evaluación de las concentraciones horizontales (entre empresas competidoras) («Directrices Horizontales»), 5 y de un Código de Buenas Prácticas en la tramitación de los procedimientos de control de concentraciones 6. A éstas seguirán a lo largo del año 2004 varias comunicaciones interpretativas del Reglamento, algunas de las cuales sustituirán a las actualmente vigentes 7.
La reforma se completa con la adopción de un nuevo Reglamento de procedimiento para la aplicación de las normas previstas en el Reglamento 139/2004 («Reglamento de Procedimiento») 8, que sustituye al Reglamento 447/98 relativo a las notificaciones, plazos y audiencias contemplados en el Reglamento 4064/89 9.
Por último, la Comisión ha introducido una serie de medidas no legislativas para mejorar la calidad de la toma de decisiones en los casos de concentración, que se analizarán en la Sección 5.
El presente artículo tiene por objeto analizar las novedades más significativas que el Reglamento 139/2004 y las Directrices Horizontales han introducido en el sistema comunitario de control de concentraciones, destacando especialmente las consecuencias prácticas que dichas novedades pueden producir para la evaluación de las concentraciones de dimensión comunitaria 10.
2. MOTIVACIÓN Y ALCANCE DE LA REFORMA
El Reglamento 4064/89 introdujo por primera vez en el sistema comunitario de defensa de la competencia un conjunto de normas específicas para evaluar la compatibilidad de las concentraciones con el mercado común. El reparto de competencias entre la Comisión y las autoridades de los Estados miembros se organizó entorno al llamado principio «one stop shop» o de «ventanilla única» que confiere a la Comisión la jurisdicción exclusiva sobre las concentraciones de dimensión comunitaria, y ello sin perjuicio de ciertos mecanismos de remisión entre los Estados miembros y la Comisión 11.
El Reglamento 4064/89 fue reformado a través del Reglamento 1310/97, que modificó los umbrales de notificación con el objetivo de reducir el número de notificaciones múltiples (esto es, presentadas en varios Estados miembros), y extendió el concepto de «concentración» a las empresas en participación con plenas funciones 12. El objetivo de la reforma de 1997 no fue otro que conseguir que un mayor número de concentraciones quedasen sometidas al control de la Comisión. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que los efectos de dicha reforma han sido modestos, y se ha considerado necesaria una reforma adicional.
Inicialmente, la Comisión propuso un sistema de remisión automática a la Comisión cuando una concentración de dimensión no comunitaria debiera notificarse en al menos tres Estados miembros 13. Sin embargo (véase epígrafe 3.1.1 infra), el Consejo no aceptó esta propuesta y la reforma ha introducido un mecanismo mucho más modesto y de resultados inciertos.
En el orden procedimental, la Comisión también destacó la necesidad de mejorar las garantías del procedimiento para los administrados, flexibilizando los plazos de presentación y tramitación de notificaciones, los requisitos para su presentación, y el acceso al expediente por las partes notificantes en la fase anterior a la remisión del pliego de cargos por parte de la Comisión en los casos de concentraciones cuya compatibilidad con el mercado común plantee serias dudas. Estas mejoras, adoptadas en los textos definitivos, tienen su contrapartida en la adopción de una serie de medidas que incrementan los poderes sancionadores y de investigación de la Comisión (véanse epígrafes 3.1.1 y 3.1.3 infra).
Por otra parte, y en el orden sustantivo, la Comisión inició un debate entorno a la conveniencia de sustituir el criterio de evaluación de las concentraciones establecido en el artículo 2 del Reglamento 4064/89 («creación o reforzamiento de una posición de dominio» -el llamado «criterio de dominancia»), por un criterio más dinámico basado en el análisis de los efectos de la concentración sobre los mercados afectados («disminución sustancial de la competencia»- el llamado «criterio DSC»). La Comisión aludió a las limitaciones del criterio de dominancia para controlar aquellas concentraciones que producen una disminución significativa de la competencia en un mercado oligopolístico donde no existe coordinación entre empresas (colusión), aunque no se cree o refuerce una posición de dominio, individual o colectiva 14.
Como se expondrá más adelante (epígrafe 3.2.1 infra), el criterio finalmente adoptado por el Reglamento 139/2004 parece ser un criterio híbrido («obstaculización significativa de la competencia, en particular mediante la creación de una posición dominante»), por cuanto que amplía el criterio de evaluación del Reglamento 4064/89 a las concentraciones en mercados oligopolísticos no colusorios, pero mantiene las situaciones de dominancia como la principal modalidad de concentración susceptible de producir una obstaculización significativa de la competencia15.
3. NOVEDADES INTRODUCIDAS POR EL REGLAMENTO 139/2004
3.1. Aspectos jurisdiccionales y procedimentales
El Reglamento 139/2004 incluye aspectos innovadores de orden procedimental relativos a los extremos que se analizan a continuación.
3.1.1. Sistema de remisión de asuntos
Dada la oposición de los Estados miembros a una reducción de los umbrales de notificación de las concentraciones en favor de la Comisión, se ha optado por modificar únicamente el sistema de remisión de asuntos entre la Comisión y los Estados miembros, que permite a la Comisión examinar aquellas concentraciones que, pese a no superar los umbrales de notificación previstos en el Reglamento, tengan relevancia comunitaria, y permite remitir a los Estados miembros aquellas operaciones que, a pesar de tener dimensión comunitaria, puedan ser mejor analizadas a nivel nacional. Esta posibilidad de remisión a solicitud de los Estados miembros aparecía ya recogida en los artículos 9 y 22.3 del Reglamento 4064/89.
Sin embargo, el Reglamento 139/2004 pretende simplificar y flexibilizar (ampliando los plazos) el sistema de remisión de asuntos entre la Comisión y los Estados miembros, con el objetivo de garantizar, de conformidad con el principio de subsidiariedad, que cada caso sea examinado por la autoridad de competencia mejor situada.
Pero la novedad más significativa del Nuevo Reglamento reside en que se faculta a las partes notificantes (artículo 4), y no sólo a los Estados miembros, para solicitar la remisión de una concentración a la Comisión o a un Estado miembro de forma total o parcial. La solicitud de remisión deberá realizarse con carácter previo a la notificación en la jurisdicción que en principio sería competente.
Las partes podrán solicitar la remisión a la Comisión de aquellas concentraciones que, si bien carecen de dimensión comunitaria, tienen que ser notificadas en al menos tres Estados miembros conforme a la normativa nacional. Se trata de permitir a las empresas evitar la notificación en un gran número de Estados miembros, solicitando a la Comisión que intervenga. Sin embargo, esta posibilidad obliga a las empresas a examinar la regulación nacional de control de concentraciones de cada uno de los Estados miembros donde produzca efectos. Las partes tendrán que completar un formulario especial previsto a tal efecto, que obliga a facilitar información muy detallada sobre la operación en dichos Estados, y que puede constituir una carga de trabajo importante, prácticamente equivalente a la preparación de una notificación 16. Teniendo en cuenta que la aceptación de la solicitud de remisión no está garantizada, dado que cualquier Estado miembro afectado por la operación puede oponerse sin necesidad de motivación alguna, resulta incierto en qué medida las empresas realizarán el esfuerzo necesario para solicitar la remisión.
En efecto, la remisión no es automática, sino que requiere la conformidad (aunque sea tácita) de todos los Estados miembros en los que la operación debería haber sido notificada. La Comisión informará a dichos Estados de la solicitud de remisión, que dispondrán de un plazo de quince días laborables desde la recepción del escrito remitido por la Comisión para oponerse. Transcurrido dicho plazo sin que haya habido oposición, la concentración deberá ser considerada como de dimensión comunitaria y examinada por la Comisión de conformidad con el Reglamento 139/2004.
El Nuevo Reglamento también permite que las partes notificantes soliciten a la Comisión la remisión a un Estado miembro de operaciones de concentración de dimensión comunitaria. Esta posibilidad se prevé para aquellos supuestos en que la operación afecte significativamente a la competencia en el mercado de dicho Estado.
En este caso, el procedimiento de remisión se inicia con la presentación a...
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