STS, 25 de Febrero de 2002

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "F A L L O.- Que con estimación del presente recurso debemos anular el acto recurrido por ser contrario a Derecho. Sin costas.".

Notificada la anterior sentencia, el Abogado del Estado presentó escrito de interposición de recurso de casación en interés de Ley, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso, declare como doctrina legal "que el art. 18-1-a) de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuesto del Estado para 1997, únicamente permite la adecuación de las retribuciones complementarias de carácter fijo o periódico asignadas por razón del puesto de trabajo desempeñado, no siendo aplicable este precepto, por no tener esas características, al complemento específico previsto en el art. 4-3 párrafo primero del Reglamento párrafo primero del Reglamento de Retribuciones del Personal Militar Profesional aprobado por Real Decreto nº 1494/1991, de 11 de octubre, que se percibe en función del empleo militar que se ostente.

La Sala tuvo por preparado el recurso de casación en interés de Ley presentado por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado, reclamando al Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife los autos nº 143/98, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Emilio García Cornejo en nombre y representación de don Juan Carlos como parte recurrida y el Ministerio Fiscal.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de don Juan Carlos ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte resolución en la que declare no haber lugar al recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la representación de la Administración General del Estado contra la sentencia de 7 de diciembre de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso nº 143/98 y, en consecuencia, sin dar lugar a la fijación de la doctrina legal que postula la parte recurrente, e imponga las costas a la parte actora por ordenarlo así la Ley en caso de desestimación.

El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, presenta escrito en el que, tras realizar las alegaciones que considera pertinentes, entiende que frente al fallo impugnado procede declarar que ha lugar al presente recurso en interés de Ley.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 19 de febrero de dos mil dos en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Como antecedentes relevantes para el enjuiciamiento del presente recurso pueden citarse los siguientes:

El artículo 5 del Real Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera, estableció la reclasificación, a efectos retributivos, en los grupos B y C del personal de determinados empleos de las Fuerzas Armadas hasta entonces integrados en los grupos C y D, respectivamente, de entre los regulados en el artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, con la expresa previsión de que dicha reclasificación no podría suponer una modificación del cómputo anual de sus retribuciones. El propio Real Decreto-ley dispuso que el exceso que el sueldo del nuevo grupo tuviera sobre el sueldo del grupo anterior, ambos referidos a catorce mensualidades, se deduciría de las retribuciones complementarias, autorizándose al Gobierno para fijar su cuantía en lo que se refiere al personal en activo de los empleos militares que cambiaban de grupo.

Esta habilitación legal fue desarrollada por el Real Decreto 1844/1996, mediante el que se fijaron las cuantías y porcentajes derivadas de la reclasificación de grupos establecida en el precitado Real Decreto-Ley, estableciéndose en su artículo 1º que "la cuantía del complemento específico por empleos y, en su caso, la del complemento de destino del personal de las Fuerzas Armadas en activo o en situación asimilada a ésta a efectos retributivos, en lo que se refiere exclusivamente a los integrantes de los empleos a los que el artículo 5 del Real Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre, cambia de grupo de clasificación, queda fijada en los importes y niveles reflejados en el anexo I del presente Real Decreto". Concretamente, el mencionado Anexo dispuso que los suboficiales con empleo militar de Brigada, Sargento 1º y Sargento, reclasificados al grupo B, pasarían a percibir un complemento específico, respectivamente, de 10.523, 5.896 y 723 ptas. mensuales.

A su vez, la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos para 1997, dispuso en su artículo 18-1-a) que con efectos de 1 de enero de 1997, las cuantías de los componentes de las retribuciones del personal del sector público estatal sometido a régimen administrativo y estatutario serían "las derivadas de la aplicación de las siguientes normas: a) Las retribuciones básicas de dicho personal, así como las complementarias de carácter fijo y periódico asignadas a los puestos de trabajo que desempeñe, no experimentarán variación respecto de las establecidas para el ejercicio de 1996, sin perjuicio, en su caso, de la adecuación de estas últimas cuando sea necesaria para asegurar que las asignadas a cada puesto de trabajo guarden la relación procedente con el contenido de especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad del mismo". En concordancia con lo dispuesto en este precepto el artículo 22-1 dispuso que las retribuciones a percibir en el año 1997 por el personal militar de carrera que mantiene una relación de servicios profesionales de carácter permanente mantendrían los mismos importes reconocidos en el año 1996 "según la siguiente distribución de conceptos retributivos: [...] b) Las retribuciones complementarias de carácter fijo y periódico, que no experimentarán variación respecto de las establecidas en 1996, sin perjuicio, en su caso, de lo previsto en el artículo 18-1-a), de la presente Ley".

En aplicación de este mandato legal, por Resolución 2/97 de 7 de enero, de la Subsecretaría de Defensa, se dictaron instrucciones en relación con las retribuciones del personal militar profesional para el ejercicio de 1997, manteniéndose el complemento específico de los suboficiales con empleo militar de Brigada, Sargento 1º y Sargento en las cuantías mencionadas de 10.523, 5.896 y 723 ptas.

Con fecha 6 de noviembre de 1997 el demandante, Sargento 1º, dirigió una instancia al Subsecretario de Defensa en la que exponía que hasta 1996 había percibido en concepto de complemento específico la cantidad de 44.220 ptas., que como consecuencia de la reforma legal se habían visto reducidas a 5.896.

Entendía el reclamante que cuando el Decreto Ley 12/95, tras ordenar su reclasificación al Grupo B, dispuso que esa reclasificación no podría suponer una modificación del cómputo anual de sus retribuciones, estableció esta última previsión obligado por el carácter extraordinario y urgente de aquella norma y las especiales circunstancias en que se aprobó (con disolución de las Cortes Generales y prórroga del presupuesto ejercicio anterior). Ahora bien, si semejante previsión era indudablemente aplicable para el ejercicio 1996, no podía decirse lo mismo de los posteriores ejercicios presupuestarios, en que aquellas circunstancias excepcionales habían desaparecido, ya que si el complemento específico se determina en función de las concretas características del puesto desempeñado (dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, penosidad...), dichas características eran las mismas antes y después de 1996, por lo que no tenía sentido alguno que aun permaneciendo en el mismo puesto de trabajo hubiera visto reducida la cuantía del complemento específico en tan drástica cantidad. Justamente por eso, la Ley de Presupuestos para 1997, tras establecer que las retribuciones complementarias de carácter fijo y periódico no experimentarían variación respecto de las de 1996, matizo que esta congelación retributiva se establecía sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 18-1-a) de la misma Ley, donde se preveía la adecuación de las retribuciones complementarias (entre las que, decía el reclamante, se encontraba el complemento específico) cuando fuera necesario para asegurar que las asignadas a cada puesto de trabajo guardaran la relación procedente con el contenido del puesto. Sobre la base de esta previsión legal, solicitó el interesado que se restableciera la suma que en concepto de complemento específico venía percibiendo hasta 1996.

Esta petición fue denegada por resolución del Subsecretario de Defensa de 18 de diciembre de 1997, con el argumento de que la excepción prevista en los arts. 18-1-a) y 22-1 de la Ley de Presupuestos para 1997 era aplicable únicamente al llamado "complemento específico singular", pero no al complemento específico general, que se determina en función del empleo militar. Contra esta resolución promovió el recurso contencioso-administrativo en el que recayó la sentencia contra la que se ha interpuesto el presente recurso de casación en interés de ley.

La sentencia parte de la naturaleza y finalidad del Decreto-Ley 12/1995, que, tal y como dice su preámbulo, surge con un carácter extraordinario y urgente, fruto de una situación política que determinó la prórroga de los presupuestos, siendo ese mantenimiento de los presupuestos anteriores el que obligó a que la reclasificación operada del grupo de clasificación "C" al "B" no supusiera un exceso de sueldo respecto de la situación anterior. Por lo tanto -continúa la sentencia su argumentación-, la primera cuestión a resolver es si esa disminución del complemento específico tiene una limitación en el tiempo o, por el contrario, se puede hacer de modo fijo e indefinido, a lo que la Sala responde que si se produce la reclasificación, eso tiene un marcado carácter económico, que se contradice con una disminución del complemento específico perpetuada temporalmente. Por otro lado, hay que tener en cuenta que las retribuciones funcionariales se dividen en básicas y complementarias y estas últimas están en relación directa con el puesto desempeñado.

Conciliando estas notas con la Ley de Presupuestos para 1997 y si se tiene en cuenta la definición del complemento específico que proporciona el artículo 23 de la Ley 30/1984, debe concluirse -termina la sentencia de instancia- que la excepción de los artículos 18 y 22 de la Ley de Presupuestos para 1997 se refiere al complemento específico general, por lo que se declara la nulidad del acuerdo impugnado y se reconoce el derecho del actor a percibir el complemento específico general en la misma cuantía que venía percibiendo hasta 1996.

El Abogado del Estado interesa que se declare como doctrina legal correcta "que el artículo 18-1-a) de la Ley 12/1996 de 30 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 1997, únicamente permite la adecuación de las retribuciones complementarias de carácter fijo o periódico asignadas por razón del puesto de trabajo desempeñado, no siendo aplicable este precepto, por no tener esas características, al complemento específico previsto en el articulo 4-3 párrafo primero del Reglamento de Retribuciones del Personal Militar Profesional aprobado por Real Decreto 1494/1991 de 11 de octubre, que se percibe en función del empleo militar que se ostente".

En este caso, concurren los requisitos legales para la válida interposición del recurso, en cuanto al plazo, legitimación y no ser susceptible la sentencia recurrida de recurso de casación ordinario, al haberse debatido sobre una cuestión inequívocamente calificable como "materia de personal". Concurre asimismo el requisito consistente en la posibilidad de que la doctrina sentada en la sentencia impugnada pueda extenderse a una multiplicidad de casos análogos, y es, en fin, clara la trascendencia económica, para la Hacienda Pública, del criterio adoptado por la Sala de instancia, lo que permitiría declarar -en caso de estimarse el recurso- gravemente dañosa para el interés general dicha sentencia.

El tema controvertido queda reducido a determinar, primero, si el contenido del artículo 5 del Real Decreto-Ley 12/1995, en cuanto se refiere al personal militar profesional afectado por la reclasificación del Grupo "C" al "B", tenía carácter temporalmente limitado establecía una regulación estable y permanente; y, segundo, si cuando el artículo 22-1 de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, estableció que las retribuciones complementarias de carácter fijo y periódico no experimentarían variación respecto de las de 1996, con la salvedad prevista en el artículo 18-1-a), esa salvedad se proyecta sólo sobre el llamado complemento específico singular o por el contrario se extiende asimismo, como concluye la sentencia impugnada, sobre el complemento específico "general" del sistema retributivo militar.

Sobre la primera cuestión, no hay ningún dato legal que permita llegar a la conclusión de que la regulación contenida en el artículo 5 del Real decreto Ley 12/1995 tuviera una vocación de temporalidad limitada en el sentido apuntado por el demandante y aceptado por la sentencia impugnada, pues en esa norma nada se decía sobre una caducidad temporal de la regla consistente en que la reclasificación no pueda suponer una modificación del cómputo anual de las retribuciones de los militares reclasificados. Puede convenirse con la sala de instancia en que toda reclasificación de Grupo está llamada a producir una mejora en las condiciones económicas de los funcionarios beneficiados, pero este dato no conduce necesariamente a la conclusión a que llega, pues aquella mejora no deja de existir por el hecho de que las retribuciones globales netas se mantengan invariables mediante el expediente de compensar el incremento de las retribuciones básicas con una correlativa disminución de las complementarias, ya que ese incremento de las retribuciones básicas comporta un indudable beneficio a efectos del cálculo de los derechos pasivos consiguientes a la jubilación funcionarial (en el caso del personal militar, el pase al retiro).

En todo caso, la discusión es en cierta medida irrelevante, pues aun admitiendo esa temporalidad limitada del Real Decreto- Ley en el aspecto controvertido, lo cierto es que la Ley de Presupuestos para el ejercicio de 1997 tenía plena soberanía para apartarse de esa regla de temporalidad y optar por mantener invariables las retribuciones globales a través de la confirmación de la disminución de las retribuciones complementarias. La cuestión nuclear del recurso queda centrada entonces en determinar la proyección del artículo 22-1 de la Ley 12/1996 sobre las retribuciones complementarias del régimen retributivo del personal militar profesional.

Ese régimen viene dado, ante todo, por la Ley 17/1989, reguladora del régimen del personal militar profesional (aplicable al caso debatido), que en su disposición final 3ª establece que el sistema retributivo de los miembros de las Fuerzas Armadas será el de los funcionarios civiles de la Administración del Estado incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, "adaptado a la estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas, las peculiaridades de la carrera militar y la singularidad de los cometidos que tienen asignados", previsión legal que se ha desarrollado en el Real Decreto 1494/1991, de retribuciones de la Fuerzas Armadas.

Es, por eso, evidente que el sistema retributivo militar no es idéntico al funcionarial civil y mal podría serlo dada la diferente caracterización jurídica de la carrera profesional en uno y otro ámbito, puesto que la carrera militar está regulada por la Ley 17/1989 en torno a un sistema de promoción profesional mediante el ascenso al empleo militar superior, con la consecuencia de que en la función militar las retribuciones giran fundamentalmente en torno al empleo militar que se ostenta, mientras que en la función pública civil las retribuciones se determinan en mucha mayor medida por el puesto de trabajo que se desempeña.

Estas notas diferenciales permiten comprender la diferente caracterización jurídica del llamado "complemento específico" en uno y otro sector de la función pública. En la función pública civil, el artículo 23-3-b) de la Ley 30/1984 lo define como "destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad". En cambio, el Reglamento General de Retribuciones de las Fuerzas Armadas establece en su artículo 4-3 que "el complemento específico a que se refiere el artículo 23-3- b), de la mencionada Ley 30/1984, de 2 de agosto, se percibirá en función del empleo militar en las cuantías mensuales que se detallan en el Anexo I", añadiendo a continuación que "no obstante, se podrán asignar a determinados puestos complementos específicos singulares distintos a los relacionados en los anexos I y II, teniendo en cuenta su mayor responsabilidad, dificultad técnica, peligrosidad o penosidad".

De este modo, el modelo retributivo militar establece dos complementos específicos diferentes: el que podría llamarse "complemento específico general", que se percibe únicamente en función del empleo militar que se ostente, sin referencia alguna al puesto de trabajo desempeñado, y el "específico singular", que corresponde a concretos puestos de trabajo en función de sus características peculiares. La misma redacción de los preceptos transcritos permite concluir que bajo la misma denominación, el complemento específico de la función pública civil y el complemento específico general de la militar tienen una naturaleza jurídica. Sí que pueda predicarse, en cambio, una sustancial identidad entre el complemento específico "singular" militar y el específico regulado en el artículo 23 de la Ley 30/1984, pues ambos se definen por los mismos parámetros.

Retomando, desde esta perspectiva, el artículo 22-1 de la Ley de Presupuestos para 1997, permite concluir que el mantenimiento o congelación de las retribuciones complementarias de los militares afectados sólo tuvo una excepción, la relativa a las retribuciones complementarias concernientes o asociadas al puesto de trabajo, es decir, al complemento específico singular, no incluyendo dicha excepción al complemento específico general, que se determina en razón del empleo, sin referencia alguna a la vacante o destino ocupado por el militar.

Consiguientemente, la Sala de instancia incurrió en un error de interpretación al caracterizar el complemento específico general del sistema retributivo militar por referencia exclusiva al artículo 23-3-b) de la Ley 30/1984, sin tener en cuenta las previsiones de la Ley 17/1989 y el Real Decreto 1494/1991, que adaptan esa Ley funcionarial civil al peculiar marco institucional y organizativo de la Administración Militar, lo que permite calificar la doctrina sentada en dicha sentencia como errónea y gravemente dañosa, por lo que procede estimar el recurso de casación en interés de Ley, declarando como doctrina legal correcta la invocada por el Abogado del Estado.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,