Experimentación legislativa de las colectividades territoriales: a vueltas con el modelo de descentralización administrativa en Francia
| Autor | Cristina Zoco Zabala |
| Cargo del Autor | Profesora Asociada de Derecho Constitucional. Departamento de Derecho Público. Universidad Pública de Navarra |
| Páginas | 755-764 |
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La reciente aprobación de la Ley Orgánica Francesa nº 2004-809 de 13 de agosto de 2004 relativa a las libertades y responsabilidades locales constituye la puesta en marcha de un proceso de formalización de la facultad de experimentación legislativa de las colectividades territoriales que se inició con ocasión de la revisión constitucional de 28 de marzo de 20031, y que ha culminado con la aprobación de la Ley Orgánica nº 704-2003 de 1 de agosto relativa a la experimentación de las colectividades territoriales. La regulación constitucional de la experimentación legislativa en el artículo 72.4 de la Norma Fundamental ha estado basada en la idea de un nuevo modelo de organización territorial que, sin perjuicio del respeto a los valores tradicionales de la República Francesa (indivisibilidad, soberanía nacional, democracia e igualdad) ofrezca garantías de una mayor eficacia en la gestión de los asuntos públicos. Se trata de que, previa habilitación legislativa, y en las condiciones prevista por la Ley, las colectividades territoriales puedan adaptar un dispositivo normativo a su especificidad territorial antes de que el legislador decida adoptarlo definitivamente. La finalidad estriba en evaluar las consecuencias de la adaptación reglamentaria de la Ley. Si la evaluación es positiva, entonces la experiencia puntual se convierte en permanente y se generaliza para todas ellas; si, a contrario sensu, los resultados de la evaluación son dudosos, entonces la experiencia se abandona. El artículo 72.4 de la nueva redacción constitucional2, ha dado lugar a la regulación de las condiciones exigidas para el ejercicio de la facultad de experimentación mediante la aprobación de la Ley Orgánica nº 704-
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2003 de 1 de agosto, y a través de la puesta en marcha de estas condiciones en la nueva Ley Orgánica nº 2004-809 que transfiere competencias a las colectividades territoriales.
Sin embargo, la facultad de experimentar ya había sido objeto de regulación con anterioridad a la revisión de la Constitución. Verdaderamente, las diferentes leyes habían mostrado su preocupación por adaptar la normativa a la necesidades esencialmente geográficas de las colectividades territoriales. Así, por ejemplo, la Ley Orgánica nº 2002-276 de 27 de febrero relativa a la democracia de proximidad había regulado las condiciones para el ejercicio de la facultad de experimentación en materia de puertos marítimos y aeródromos (artículos 104 y 105). Del mismo modo, el 56 de la Ley Orgánica nº 2003-699 de 30 de julio relativa a la prevención de riesgos tecnológicos y naturales y a la reparación de daños y perjuicios había establecido las condiciones de la experimentación local en el ámbito público fluvial.
Por todo ello, la finalidad de este trabajo es doble: de un lado, hallar las ra-zones por las que se ha querido formalizar las condiciones del ejercicio de la experimentación legislativa otrora regulada por disposiciones normativas diversas, y determinar en qué medida la facultad de experimentación concedida a las Colectividades Territoriales sobre determinadas competencias incide sobre la naturaleza del modelo de descentralización territorial en Francia; un modelo de organización territorial que desde postrimerías del S. XIX hasta principios del S. XX ha presentado una característica esencial: se trata de un modelo de descentralización administrativa por cuanto las colectividades territoriales carecen de potestad legislativa3.
El segundo objetivo se relaciona con el anterior; se trata de analizar cuál ha sido la incidencia de la Ley Orgánica de Experimentación en la aprobación de la reciente Ley Orgánica nº 2004-809 de 13 de agosto relativa a las libertades y responsabilidades locales que pone en marcha la Ley de experimentación, por cuanto habilita a las colectividades territoriales para ejercer la experimentación en materias determinadas.
Verdaderamente, la regulación uniforme de las condiciones que deben reunir las Colectividades Territoriales para demandar la facultad de regular reglamentariamente ciertas competencias legislativas ha supuesto un intento de armonización de las condiciones necesarias para poder ejercer la facultad de experimentar que ya existían con anterioridad a la redacción del nuevo artículo 72.4 de la Constitución francesa (en adelante CF), y a su
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posterior desarrollo mediante Ley Orgánica nº 2003-704 de 1 de agosto de 2003 relativa a la experimentación por las colectividades territoriales.
La Ley Orgánica de Experimentación4confirma lo que venía siendo la práctica habitual de la experimentación tiempo atrás: la autorización en todo caso legislativa para adaptar a título experimental las disposiciones legislativas relativas al ejercicio de sus competencias (artículo LO 1113-1)5.
Sin embargo, la regulación de las condiciones de la experimentación había sido diversa en las distintas leyes que permitían experimentar sobre materias concretas, tanto en lo referente a los sujetos legitimados para establecer las condiciones de la facultad de experimentar, cuanto en lo que se refiere a la duración de la experimentación. En definitiva, se ha pretendido homogeneizar una práctica legislativa de la experimentación que si bien en algunos casos ha remitido a las condiciones previstas por la Ley reguladora la materia ad casum para la determinación de las condiciones y de la duración del ejercicio de la experimentación6, en otros supuestos ha establecido que la sola convención entre el Estado y la colectividad territorial determinada que demande la facultad de experimentación determinará dichas condiciones al margen de las mayorías políticas democráticas7; incluso, paradójicamente, un mismo texto legislativo remite a una convención reguladora de la experimentación para unas materias, mientras que remite a las condiciones establecidas en la Ley respecto de otras competencias8.
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Por tanto, la habilitación legislativa para definir las características y la naturaleza de las colectividades territoriales significa que la Ley no regula para una colectividad determinada, por cuanto remite in abstracto a las colectividades que pueden optar al ejercicio de la experimentación en garantía del principio de igualdad en el contenido de las normas, y de su fundamento: el establecimiento de diferencias objetivas y razonables entre las colectividades territoriales llamadas a experimentar por la Ley y las que no lo están. Será el Consejo Constitucional el que, en todo caso, deberá pronunciarse mediante decisión previa de inconstitucionalidad acerca de la vulneración del mandato de igualdad de las normas reguladoras de las condiciones necesarias para poder ejercer la facultad de experimentar en materias concretas; en definitiva, el Consejo Constitucional deberá determinar si la finalidad de la norma que establece el ejercicio de la experimentación es objetiva y razonable, fundamento del mandato de igualdad en el contenido de La Ley9. Por tanto, entiendo que la experimentación legislativa no supone una derogación de la Ley, cuanto una adaptación de las normas a la realidad social, en la medida en que el legislador unitario, necesariamente, condiciona el ejercicio de la facultad de experimentación de las colectividades territoriales para todo el territorio francés10. La determinación normativa de la naturaleza y de las características11que deben reunir las colectividades territoriales legitimadas para interponer dicha demanda, así como las condiciones para ejercitar la experimentación, supone armonizar, mediante Ley, los criterios para experimentar en pro del mandato de igualdad y de su fundamento: el establecimiento de diferencias objetivas y razonables que en todo caso garanticen el interés general12.
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Asimismo, entiendo que la facultad de experimentación garantiza una mayor eficacia de la norma en la aplicación de la misma conforme a la realidad social, más no la adecuación de la norma conforme a la diversidad de cada una de las colectividades territoriales que ya existía con anterioridad a la regulación de la Ley Orgánica de experimentación (nº 2003-704 de 1 de agosto). Ello no sólo porque la adaptación local de las competencias objeto de experimentación reafirma el poder reglamentario de cada una de las colectividades territoriales que ya existía con anterioridad, sino también porque este poder reglamentario per natura diverso, en cuanto determina la adaptación normativa propia de cada una de las colectividades territoriales, gestiona, en todo caso, conforme al marco establecido en la Ley. Por tanto, entiendo que la diferencia existente entre la fase anterior y la etapa posterior. A la regulación formal de la experimentación es meramente cuantitativa: el legislador decide, en todo caso, si habilita en mayor medida a las colectividades para gestionar en materias determinadas; el poder legislativo es el que determina el quantum de la tarea descentralizadora en pro de las colectividades territoriales, por cuanto es el órgano legitimado para condicionar en mayor o menor medida el poder reglamentario de las...
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