CEE: Legislación relativa a los aditivos alimentarios
| Autor | Luís González Vaqué |
| Cargo | Administrador principal, DG II Comisión de las Comunidades Europeas |
| Páginas | 60-82 |
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Las opiniones expresadas en este artículo son de la exclusiva responsabilidad del autor.
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Los aditivos alimentarios, y en especial la regulación de su empleo, son siempre un tema de actualidad. Lo fueron, a finales del siglo pasado y a principios del presente, cuando la preocupación por la utilización ilimitada de ese tipo de productos coincidió con el «nacimiento» del Derecho alimentario... Tampoco fue casual que las primeras directivas comunitarias, adoptadas a comienzos de la década de los sesenta, mucho antes de la aprobación del Programa General de Eliminación de Obstáculos Técnicos en los Intercambios 1, se refirieran específicamente a ciertos aditivos (empezando por los colorantes, Directiva de 23 de octubre de 1962; los conservantes, Directiva de 5 de noviembre de 1963; etc.) 2.
Y, ahora, cuando se ha iniciado ya la «cuenta atrás» para que, el 1 de enero de 1993, empiece a funcionar el «mercado interior», el tema es de más actualidad que nunca. En efecto, es difícil de imaginar la libre circulación de productos en ese mercado «único» si no se han armonizado las legislaciones nacionales que regulan el empleo de los aditivos alimentarios. Y, a pesar de que en 1988 el Consejo adoptó las Directivas 89/107/CEE «relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aditivos alimentarios destinados a la alimentación humana» 3, que constituye la disposición «marco» que deberá servir de base para esa armonización prácticamente total, cuya necesidad se hace tanto sentir, hasta la fecha 4, la Comisión sólo ha presentado una de las propuestas de Directiva «específica», que, como «fases» de la Directiva «general» prevista en la citada normativa «marco», deben contener las «nuevas» listas positivas de aditivos autorizados a nivel comunitario (incluyendo las correspondientes «condiciones de uso»). Se trata de la futura Directiva relativa a los edulcorantes utilizados en los productos alimenticios 5.
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Algunos autores 6 se muestran bastante pesimistas y consideran que será difícil que la Comisión pueda presentar-y el Consejo adoptar- «a tiempo» dicha Directiva «general» (ni siquiera subdividida en diversas «fases», es decir, en varias directivas «específicas»), según lo previsto en el artículo 3 de la Directiva «marco» 89/107/CEE. En nuestra opinión, salvo sorpresas de última hora, es posible que todas las disposiciones comunitarias necesarias sean promulgadas antes de finales de 1992 (aunque, lógicamente, su entrada en vigor se escalonará en 1993 o, incluso en 1994-1995).
Todo lo que llevamos dicho evidencia la oportunidad e interés de pasar revista al complejo y heteróclito conjunto de normativas jurídicas, principios jurisprudenciales y criterios interpretativos que rigen la utilización de aditivos alimentarios en la CEE. Y condiciona igualmente el esquema y orientación de dicho informe: tras algunas precisiones terminológicas (siempre necesarias), será preciso evocar las «viejas» directivas sectoriales (¡todavía vigentes!) 7, para continuar con un análisis de la jurisprudencia del TJCE -y de la «comunicación» de la Comisión que, en 1989, la sistematizó-. Como conclusión, es imprescindible, por supuesto, extenderse con cierto detalle en el estudio de la Directiva «marco» 89/107/CEE, sin olvidar una referencia a las perspectivas de futuro, es decir, a las actividades de la Comisión cuyo objetivo es la elaboración de la propuesta de Directiva «general» (eventualmente «escalonada» mediante la preparación de diversas directivas «específicas»).
Como señalaba Gérard 8 en 1975, «la noción de aditivo difiere frecuentemente de un país a otro y no es ésta la menor de las dificultades con las que tropiezan los esfuerzos de armonización de las reglamentaciones nacionales en materia de productos de adición». Actualmente, superado el viejo concepto que asimilaba originariamente los aditivos a las «sustancias extrañas» 9, se distinguen dos grandes áreas.
Por un lado los Estados Unidos, en los que siguen coexistiendo, dentro del concepto de aditivo alimentario, las nociones de Direct Food Additive, de adición intencional (que corresponderá a los aditivos propiamente dichos), y la de Indirect Food Additive, algo así como un aditivo «involuntario» (se trata de contaminantes). Ambas expresiones se diferencian de los Color Additives (que no son Food Additives) y de los Unavoidable Contaminants. Por su parte, la irradiación, Radiation, se somete a un régimen legal similar a los aditivos...
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Finalmente, existen las substancias GRAS {Ge-nerally Recognized As Safe), a mitad de camino entre los aditivos y los restantes ingredientes (véase Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, Section 348). Por lo que se refiere al continente europeo, y más concretamente a la Comunidad Europea, la situación es más clara ya que, en este ámbito, se han seguido de cerca las orientaciones del CodexAli-mentarius, cuya definición de aditivo-«cualquier sustancia que por sí misma no se consume normalmente como alimento, ni tampoco se usa como ingrediente básico en alimentos, tenga o no valor nutritivo, y cuya adición al alimento en sus fases de producción, fabricación, elaboración, preparación, tratamiento, envasado, empaquetado, transporte o almacenamiento, resulte (o pueda esperarse que razonablemente resulte) directa o indirectamente por sí o sus subproductos, un componente del alimento o bien afecte a sus características»- 10 coincide prácticamente con la definición que figura en la Directiva «marco» 89/107/CEE (como tendremos ocasión de comprobar en el correspondiente epígrafe).
Es importante subrayar cuan necesario es mantener una constante uniformidad terminológica, especialmente en el seno de la CEE 11, tanto desde la perspectiva académica, como para el sector comercial e industrial 12.
Como ya hemos apuntado, la armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas al empleo de los aditivos fue una de las primeras preocupaciones del legislador comunitario en el sector alimentario. En este contexto se intentaron conciliar tres objetivos, en cierto sentido contrarios, o, por lo menos, «contrapuestos»... Se trataba, en primer lugar, de asegurar la protección de los consumidores, autorizando exclusivamente aquellos aditivos que no entrañaran riesgos para la salud humana. Todo ello reconociendo ciertas necesidades económicas y tecnológicas, que justificaban el empleo, por la industria agroalimentaria, de determinados aditivos alimentarios. Por otro lado, era absolutamente necesario evitar todo obstáculo a la libre circulación dePage 63 mercancías, por lo que debía lograrse el «acercamiento» de unas legislaciones nacionales divergentes que, sin embargo, se proponían idénticos objetivos.
El legislador comunitario se planteó alcanzar esta meta en dos etapas. En un primer momento, se establecerían listas positivas de aditivos autorizados, por «categorías» funcionales, fijando igualmente los criterios de pureza que los aditivos debían satisfacer. En una segunda etapa, se habrían definido las condiciones de utilización determinando a qué productos alimenticios podría añadirse cada aditivo y, en su caso, la dosis pertinente. La «primera» etapa (iniciada en 1962) se concretó en la adopción de las siguientes disposiciones comunitarias 13:
- Directiva «sin número» 14 del Consejo, de 23 de octubre de 1962, relativa a la aproximación de las reglamentaciones de los Estados miembros sobre las materias colorantes que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana (DO núm. 115, 11 de noviembre de 1962, p. 174) modificada por última (7.a) vez por la Directiva 81/20/CEE. - Directiva 64/54/CEE del Consejo, de 5 de no viembre de 1963, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los agentes conservadores que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana (DO núm. 12, 27 de enero de 1964, p. 161); modificada por última (24.a) vez por la Directiva 85/585/CEE. - Directiva 70/357/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1970, relativa a la aproximación de las le gislaciones de los Estados miembros sobre las sustancias de efecto antioxidante que pueden em plearse en los productos destinados a la alimenta ción humana (DO núm. L 157,18 de julio de 1970, p. 31); modificada por última (4.a) vez por la Direc tiva 87/55/CEE.
- Directiva 74/329/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1974, relativa a la aproximación de las le gislaciones de los Estados miembros sobre los agentes emulsionantes, estabilizantes, espesan tes y gelificantes que pueden emplearse en los productos alimenticios (DO núm. L189,12 de julio de 1974, p. 1); modificada por última (5.a) vez por la Directiva 89/393/CEE.
Cabe añadir que se han adoptado también diversas directivas relativas a los criterios de pureza de cada una de las diferentes «categorías» de aditivos (igualmente modificadas en varias ocasiones), etc. Fue probablemente esta necesidad de adaptar constantemente las directivas «sectoriales» en función de la evolución tecnológica y del desarrollo de los conocimientos científicos, que resultó ser una compleja y costosa tarea que monopolizó prácticamente durante esos años la atención de los servicios de la Comisión, la quePage 64 impidió que se pusiera en marcha la «segunda etapa» prevista (en el cuerpo de la cual, entre otras cosas...
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