La unidad de criterio en los tributos cedidos ante la atribución de la revisión económicoadministrativa a las Comunidades Autónomas
| Autor | Sergio Alonso De León |
| Cargo | Letrado de la Comunidad de Madrid |
| Páginas | 57-88 |
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La evolución del sistema1de financiación autonómica dentro del marco constitucional ha tenido la base normativa fundamental en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas. La Constitución, más allá de ciertas previsiones para un posterior
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desarrollo normativo e institucional, no contiene una verdadera "Constitución económica", por lo que se remite en su artículo 157.3 CE a ésta para que la regule2.
La evolución, a través principalmente de las reformas en la LOFCA, ha sido siempre hacia una mayor autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, pero debe tenerse presente que se ha caracterizado por una gran inestabilidad3,
fruto de complejas negociaciones políticas4, muchas veces constituyendo compromisos insertos en compromisos más amplios y bajo el impulso de determinadas Comunidades Autónomas que ambicionaban tener un sistema de financiación más completo. El sistema ha ido resultando en una compleja distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lo cual ha tenido su manifestación más visible en los tributos cedidos.
En esta evolución gira en torno a los principios de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, que va ganando peso progresivamente, y de suficiencia de la Hacienda Autonómica. Pero también se pondera con los principios de coordinación y lealtad institucional, de igualdad básica entre todos los españoles y de solidaridad, cuya garantía corresponde al Estado. Y este necesario equilibrio entre los principios se pone de manifiesto con peculiar intensidad en el caso de los tributos cedidos.
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En efecto, de entre los recursos financieros previstos por la Constitución para las Comunidades Autónomas en el artículo 157.15, el primero de ellos; los tributos cedidos, enumerado bajo el epígrafe a) es el que ha presentado una evolución más visible, amén de constituir cuantitativamente el recurso financiero más importante de las Comunidades Autónomas.
La extensión de la cesión se ha producido en dos ámbitos principales: en relación al número y al porcentaje de los tributos cedidos y, por otro lado, en relación a las competencias que se atribuyen a las Comunidades Autónomas respecto a los mismos. En relación a este último aspecto podemos distinguir los siguientes grados.
Alcance de la cesión
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- Cesión de importes recaudados
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- Cesión de competencias de gestión y recaudación
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- Cesión de competencias normativas
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- Cesión de competencias de revisión económico-administrativa
La cesión mínima va referida a la cesión de los importes, o parte de los importes recaudados. El siguiente paso consiste en ceder la gestión y la recaudación de los tributos. La mayoría de los tributos cedidos cuentan, al menos, con estas competencias.
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Hasta las reformas recientes, ha existido una mayor limitación respecto de las competencias normativas y las competencias de revisión en vía económico-administrativa. En un primer momento en que se acoge la cesión de competencias normativas se hace con unas restricciones muy importantes, que hacían prácticamente testimoniales las diferencias que podían introducir las Comunidades Autónomas en los tributos cedidos. No obstante, desde la introducción del principio informador de la "corresponsabilidad fiscal" inspirado en la idea de que las Comunidades Autónomas deben participar activamente en la obtención de ingresos públicos y, más concretamente, en el reparto de las fuentes tributarias6, la cesión de competencias normativas se generaliza en los tributos cedidos.
Esta cesión de competencias normativas inicialmente se limitaba a aspectos tales como las exenciones, los tipos, mínimos exentos, etc. Posteriormente, se ha permitido a las Comunidades Autónomas hacer uso de cada vez mayores facultades normativas, variando ya muy sustancialmente la carga tributaria de sus ciudadanos respecto a algunos de estos impuestos. Sin embargo, la revisión económico-administrativa se ha mantenido como competencia de los órganos estatales.
La situación que se presentaba hasta ahora resultaba en ciertas disfunciones en la práctica. De ello resulta la paradoja de que los órganos estatales resuelvan reclamaciones respecto a actos administrativos de naturaleza tributaria en los que no ha intervenido en absoluto la Administración General del Estado y para los que debe además aplicar normas que, en parte, son autonómicas.
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La Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas ya dedicaba una parte de su articulado a la regulación de los tributos cedidos. En su artículo 11.17se recogía una enumeración de los impuestos cedidos, así como la previsión de que la cesión se refiriese a la gestión, liquidación recaudación e inspección de dichos impuestos, sin perjuicio de que se limitaran las competencias en función de los impuestos de que se tratara. En la redacción originaria de la Ley ya aparecen con claridad los principios básicos del sistema de financiación autonómica, esto es, el principio de igualdad básica de los españoles, autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, suficiencia, solidaridad, cooperación y lealtad institucional
Desde este primer momento se estableció una previsión de cesión de competencias normativas, en los términos que se estableciera en la correspondiente Ley de cesión. La Ley 30/1983 contuvo la regulación integral del alcance y condiciones de la cesión de tributos, sin perjuicio de la existencia de una Ley de cesión para cada una de las
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Comunidades Autónomas, amén de las disposiciones financieras de cada Estatuto de Autonomía.
La primera reforma significativa de la LOFCA se produce por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de Diciembre. Junto a ella, la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, vendría a derogar la anterior Ley de cesión y a introducir un nuevo principio, el principio de la corresponsabilidad fiscal efectiva8, al que ya se ha aludido.
Posteriormente, la Ley Orgánica 7/2001, de 21 de diciembre ahondaría en este camino al modificar buena parte del articulado de la LOFCA para introducir nuevos tributos cedidos y ampliar las competencias, especialmente normativas, que se cedían, pero no sólo. Se introduce por primera vez una modificación de las normas relativas a la revisión de actos en materia tributaria, al facultar la participación de las Comunidades Autónomas en las tareas de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales, en materia de tributos cedidos, a través de la incorporación de funcionarios de las mismas en calidad de Vocales o Ponentes que, en su caso, y en función de la dimensión del Tribunal de que se trate, formarán parte de Salas específicas9.
Esta modificación fue muy relevante a los efectos de la recaudación efectiva de las Comunidades Autónomas y de su capacidad de llevar a cabo una política de impuestos respecto a buena parte de los tributos cedidos.
Esta modificación se concretaría en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre de cesión de impuestos del Estado y las
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correspondientes leyes de cesión para cada una de las Comunidades Autónomas.
En desarrollo de la misma, se reforma el artículo 229.5 y la disposición adicional decimotercera de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, así como el artículo 31 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que re aprueba el Reglamento General de Revisión, establecen la estructura de la Sala Especial para tributos cedidos. Llama la atención que esta previsión, introducida conscientemente para dar acomodo a las reivindicaciones de las Comunidades Autónomas, o algunas de ellas, sobre esta cuestión, nunca haya tenido plasmación práctica, no habiéndose celebrado un convenio de estas características10.
Por tanto, el sistema se había mantenido intacto en la práctica; los órganos estatales seguían resolviendo todas las reclamaciones económico-administrativas en relación con los tributos cedidos.
Algunas Comunidades Autónomas habían reivindicado una ulterior cesión que afectara, en particular, a las competencias de revisión económico-administrativa, ya que incidía directamente en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, a juicio de algunas de ellas. Estas demandas se habrían planteado desde varios frentes.
Por un lado, se había cuestionado la validez del sistema de revisión económico-administrativa en materia de tributos
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cedidos, que recordamos era competencia de órganos estatales, desde una perspectiva constitucional, en atención al principio...
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