STS, 8 de Febrero de 2000

En la indicada fecha de 2 de octubre de 1993, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria dictó la sentencia número 713, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: En atención a todo lo expuesto la Sala ha decidido: Primero.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto declarando la nulidad de pleno derecho de la disposición adicional segunda de la Ordenanza Reguladora de las Instalaciones y Actividades Publicitarias y la totalidad de los artículos de la Ordenanza Reguladora de Precio Público por ocupación de suelo y vuelo, no sólo en lo que se refieren al gravamen de las instalaciones publicitarias situadas en bienes de dominio privado, sean o no perceptibles desde dominio o espacio público o sobrevuelen éste por no ajustarse a lo establecido en la Ley 39/88, sino también al resto de su contenido, dado el transcurso estéril del plazo prevenido por aquélla para su aprobación. Segundo.- No hacer ningún pronunciamiento acerca de las costas causadas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la entidad apelada, AGENTES GENERALES S.A., su oportuno escrito de contraalegaciones, se señaló, por su turno, paravotación y fallo, la audiencia del día 2 de febrero de 2000, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

El Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria aprobó, por acuerdo plenario de 23 de noviembre de 1991, la Ordenanza reguladora del 'Precio Público' por Ocupación del Suelo y Vuelo de la Vía Pública con Instalaciones y Elementos Publicitarios.

En su artículo primero se señala que "De conformidad con lo previsto en el artículo 117 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, en relación con el 41.A) del mismo Texto, este Ayuntamiento establece el precio público por ocupación del vuelo y suelo de la vía pública con instalaciones y elementos publicitarios".

Y, en su artículo segundo, se añade que "Estarán obligados al pago del precio público las personas o entidades que se beneficien del aprovechamiento del dominio público local mediante la ocupación del suelo y vuelo de la vía pública con elementos e instalaciones publicitarias, cualquiera que fuera su clase".

El propio Ayuntamiento aprobó, por acuerdo plenario de 29 de noviembre de 1991, la Ordenanza reguladora de Instalaciones y Actividades Publicitarias, cuyos artículos primero y segundo dicen, respectivamente, que "La presente Ordenanza tiene por objeto regular las condiciones a las que se tendrán que someter las instalaciones y actividades publicitarias emplazadas o efectuadas en el dominio público municipal o bien perceptibles desde este dominio", y que "La publicidad en la vía pública se considerará, según los casos, uso común especial o uso privativo, según lo que se determina en la Ordenanza sobre utilización de los bienes de uso público municipal"; indicándose en la Disposición Adicional Segunda que "El Ayuntamiento establecerá un Precio Público, como figura impositiva no tributaria, que gravará la publicidad por la utilización del espacio público local y que, por su propia naturaleza, no admite beneficios o reducciones".

Interpuesto recurso contencioso administrativo contra dichas Ordenanzas, la recurrente, "Agentes Generales S.A.", suplicó en su demanda, expresamente, que se declarase: "a) La nulidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ordenanza reguladora de las Instalaciones y Actividades Publicitarias, así como la de la totalidad de los artículos de la Ordenanza reguladora del Precio Público con Instalaciones y Elementos Publicitarios, por no ajustarse ambas Ordenanzas a lo establecido en la Disposición Transitoria Primera y en los artículos 117 y 41 de la Ley 39/1988; y, b) Subsidiariamente, para el supuesto de que se estimara ajustada a la Ley 39/1988 la exigibilidad de un precio público por utilización publicitaria de bienes de dominio público, la nulidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ordenanza reguladora de las Instalaciones y Actividades Publicitarias, así como la de la totalidad de los artículos de la Ordenanza reguladora del Precio Público por ocupación del Suelo y Vuelo de la Vía Pública con Instalaciones y Elementos Publicitarios en lo que se refieren al gravamen de las instalaciones publicitarias situadas en bienes de dominio privado, sean o no perceptibles desde el dominio o el espacio público, por no atemperarse a lo establecido en los artículos 117 y 41 de la Ley 39/1988".

La sentencia de instancia, estimatoria del recurso contencioso administrativo deducido por Agentes Generales S.A., declaró "la nulidad de pleno derecho de la Disposición Adicional Segunda de la Ordenanza reguladora de las Instalaciones y Actividades Publicitarias y de la totalidad de los artículos de la Ordenanza reguladora del Precio Público por ocupación del suelo y vuelo no sólo en lo que se refiere al gravamen de las instalaciones publicitarias situadas en bienes de dominio privado, sean o no perceptibles desde el dominio o espacio público, o sobrevuelen éste, por no ajustarse a lo establecido en la Ley 39/1988, sino también al resto de su contenido, dado el transcurso estéril del plazo previsto por aquélla para su aprobación".

El presente recurso de casación, promovido al amparo del artículo 95.1, apartados 4 y 3, de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión entronizada por la Ley 10/1992, de Reforma Procesal Urgente), se funda en los siguientes motivos de impugnación:

1. Infracción tanto de los artículos 137 y 142 de la Constitución, en relación con los artículos 15, 48 y 117 y con la Disposición Transitoria Primera de la Ley 39/1988, como de la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1992.

2. Infracción de los artículos 117 y 41.A) de la Ley 39/1988, en relación con el artículo 106.1 y 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, y con la doctrina jurisprudencial recogida, entreotras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 1982, 9 de junio de 1989 y 19 de febrero de 1990.

3. Infracción de los artículos 43.1 y 80 de la Ley de esta Jurisdicción (versión de 1956), en relación con el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y con la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias de 12 de febrero de 1986, 1 de junio de 1990 y 5 de febrero de 1992.

En relación con el primero de los reseñados motivos impugnatorios, esta Sala entiende que, efectivamente, la sentencia de instancia, al haber anulado la Disposición Adicional Segunda de la Ordenanza reguladora de las Instalaciones y Actividades Publicitarias y la totalidad de los artículos de la Ordenanza reguladora del Precio Público por ocupación del suelo y vuelo con elementos e instalaciones publicitarias, ha vulnerado los artículos 137 y 142 de la Constitución y ha desvirtuado, en consecuencia, los principios de autonomía y suficiencia financiera municipales implícitos en los mismos, pues uno de los mecanismos susceptibles de ser utilizados por los Ayuntamientos para obtener medios económicos para la cumplimiento de sus fines es (era, al tiempo de los hechos de los presentes autos) el establecimiento de precios públicos (como el indicado en la Disposición Adicional comentada).

A mayor abundamiento, no se había producido, en el establecimiento del precio público objeto de controversia -en contra de lo pretendido por la parte ahora apelada- "el transcurso estéril del plazo prevenido en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 39/1988", pues lo que la misma establece, en lo que aquí interesa, es, literal y únicamente, que "Antes del día 1 de enero de 1990, las respectivas Corporaciones locales deberán adoptar los acuerdos precisos al objeto de poder exigir precios públicos con arreglo a las normas contenidas en la presente Ley. Entre tanto, y hasta la fecha indicada, las Entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y contribuciones especiales con arreglo a las normas contenidas en ... el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril".

Y ello no quiere decir -como entiende la sentencia de instancia- que la Ley 39/1988 hubiera fijado una fecha inexorable, la del 1 de enero de 1990, como dies ad quem, para que los Ayuntamientos configuraran e institucionalizaran recursos patrimoniales como el que es objeto de esta litis (de modo que el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, al no haber hecho uso de tal facultad en el citado plazo o antes de la indicada fecha, no podía implantar, ya, en ningún momento posterior, el precio publico controvertido), sino, sólo, que el mencionado precio público podía ser exigido, desde el 1 de enero de 1990, de acuerdo con la regulación legal contenida en la Ley 39/1988, si la Corporación local lo aprobaba y ordenaba antes del citado día, con la puntualización de que, en caso contrario, cabía seguir exaccionando (por el mismo hecho) tasas y contribuciones especiales, de ser ello factible, hasta la implantación del precio público o prestación patrimonial sustitutiva de tales tributos.

Es decir, en el presente supuesto, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, hasta el 1 de enero de 1990, pudo exigir las tasas pertinentes por la utilización privativa o el aprovechamiento especial de los bienes de dominio público municipal conforme a la legislación anterior (Real Decreto Legislativo 781/1986), y, transcurrido dicha fecha y hasta tanto no se aprobó la Ordenanza reguladora del precio publico que aquí se analiza (ya en noviembre del año 1991), no pudo exigir ni liquidarse el mismo (que careció, por tanto, de virtualidad operativa, por propia voluntad municipal, durante todo el año 1990 y los primeros once meses de 1991).

El segundo de los motivos impugnatorios merece, asimismo, ser estimado (como complemento del primero), porque la sentencia recurrida no ha centrado, en modo alguno, tampoco en este punto, el problema planteado.

Dicha sentencia, después de establecer -haciendo referencia a disposiciones y normas que nada tiene que ver con el caso de autos- que no cabe predicar del 'vuelo' otra cosa que la condición de res communis omnium, o de res nullius, respecto de la que las Corporaciones locales carecen de competencias o atribuciones tanto para su uso directo como para limitar el de los administrados, llega a la conclusión, a todas luces equivocada (por el juego conjunto de los tres primeros artículos de las dos Ordenanzas aquí cuestionadas -producto de la confusa e inadecuada interdependencia interpretativa que se hace de los dos citados Textos-), de que quedan sujetas a la contraprestación del precio público las instalaciones publicitarias situadas en dominio privado, sean o no perceptibles desde el dominio o el espacio público, o sobrevuelen éste.

No se alcanza a comprender, como aduce el Ayuntamiento, por qué se declara la nulidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ordenanza sobre instalaciones publicitarias y de todo el articulado de la Ordenanza reguladora del precio público por ocupación del suelo y vuelo públicos con las citadasinstalaciones, pues la primera de dichas Ordenanzas es de carácter policial general (no fiscal -como es la segunda-) y se limita a establecer las condiciones en que se permite el ejercicio de la publicidad en el término municipal, tanto se emplace o efectúe en el dominio público municipal o fuera perceptible desde el mismo (sin que ello implique que se esté gravando la publicidad que se haga en terrenos o bienes de dominio estrictamente privado -sino cómo ha de ejercerse esa actividad-, ni que la misma se prohiba en ellos -sino que reúna ciertas condiciones cuando sea visible desde el dominio público local y, sobre todo, cuando se realice en dicho dominio público-).

Y la Ordenanza fiscal reguladora del precio público aquí analizado sólo lo establece por la ocupación del suelo y vuelo de la vía pública con instalaciones y elementos publicitarios, sin que en ninguna parte haga referencia a la exacción de tal precio publico por instalar publicidad en bienes privados sin afectación del dominio público.

Por otra parte, el aprovechamiento del suelo, vuelo o subsuelo de las vías públicas municipales ha sido siempre objeto de tributación, por formar parte del demanio local.

Así, el Texto Refundido y Articulado de 24 de junio de 1955 se refería, en su artículo 448.1, a "los derechos y tasas por aprovechamientos especiales constituídos en el suelo, subsuelo y vuelo de la vía pública" (situación o status jurídico que persistió, entre otras disposiciones, en el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, reguladores de las Haciendas Locales); hasta llegar a la Ley 39/1988, en la que las citadas tasas (o derechos) se transforman, ya, en un precio público (régimen vigente en el año 1991 - cuando se aprobaron las dos Ordenanzas de autos-).

Así pues, el vuelo sobre las vías públicas municipales no es una res communis omnium, o una res nullius, sobre la que la Corporación local carece de competencias o atribuciones, sino que forma parte del demanio municipal y es, por ello, que su utilización privativa o aprovechamiento especial puede ser objeto de precio público, conforme a lo dispuesto en los artículos 41.a) y 117 de la Ley 39/1988, tal como se refleja en el artículo 45.2, segundo párrafo, de dicha Ley y en el actual artículo 20.3.s) de la misma, según la modificación introducida por la Ley 25/1998, de 13 de julio (de manera que, a tenor del artículo 106 de la Ley 7/1985, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria estaba facultado para ejercer la potestad reglamentaria en materia tributaria por medio de una Ordenanza fiscal como la examinada en estas actuaciones).

Y la sentencia impugnada, al declarar la nulidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ordenanza reguladora de la publicidad y de todo el articulado de la Ordenanza reguladora del precio público comentado, ha infringido lo establecido en los artículos 41.a) y 117 de la Ley 39/1988 y 106 de la Ley 7/1985.

Aunque ya no sería necesario hacer un excursus analítico sobre el tercero de los motivos impugnatorios, cabe reconocer, asímismo, que la sentencia de instancia ha incurrido en una clara 'incongruencia por exceso', al hacer referencia, en su fallo y en sus Fundamentos de Derecho Octavo a Undécimo, a la nulidad del gravamen, mediante la contraprestación de un precio público, de las instalaciones publicitarias situadas en bienes de dominio privado, sean o no perceptibles desde el dominio o espacio público, o sobrevuelen éste, pues no ha sido objeto de debate la ocupación del espacio aéreo, de la atmósfera sobreestante, etc. y constituye, por tanto, un exceso resolutorio (vulnerador de los artículos 43 y 80 de la Ley de esta Jurisdicción - según su versión de 1956- y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) lo al efecto sentado por la resolución aquí apelada.

Todo lo que hemos dejado expuesto no queda desvirtuado por el tenor y el alcance de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, por la que se declaró la inconstiucionalidad del artículo 24.1.A) de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Preciso Públicos (semejante, en su redacción, al antes mencionado artículo 41.A de la ley 39/1988), en tanto en cuanto que:

1. La Exposición de Motivos de la antes citada Ley 25/1998 (reguladora de la Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de la Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público) expresa, tras precisar los requisitos que debe cumplir y observar la categoría de los precios públicos para gozar de virtualidad jurídica (con la consecuencia, en caso de no concurrir tales condicionantes, de que, entonces, tales precios, en cuanto comportan coactividad para los interesados, revisten la naturaleza de 'prestaciones patrimoniales de carácter público', cuya constitucionalidad depende del respeto al principio de legalidad), que el Tribunal Constitucional ha declarado que los precios públicos previstos -en la Ley 8/1989- por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, al carecer -precisamente- de los requisitos esenciales comentados, vulneran, en cuanto tales, el principio dereserva de Ley y, consiguientemente, devienen inconstitucionales.

   Y añade, por un lado, que "Como consecuencia de la nueva definición de tasa que se establece en la presente Ley y de la doctrina del Tribunal Constitucional en cuanto al principio de reserva de Ley en materia tributaria, debe procederse a reordenar y regular las "diferentes prestaciones patrimoniales de carácter público" que actualmente vienen gestionando la Administración General del Estado y sus entes públicos, configurando los elementos esenciales de su, en ocasiones, nueva y, en otras, recuperada naturaleza jurídica de tasa y ello sin perjuicio, conforme a la doctrina citada y a las peculiaridades de este tipo de tributos, de que la Ley contenga remisiones a normas reglamentarias infraordenadas a los criterios o límites prefijados en la propia Ley"; y, por otro lado, que "Por último, la presente Ley aborda también una solución idéntica en el ámbito de las Haciendas Locales, ya que si bien la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, se circunscribe al contenido de la Ley 8/1989 en materia de precios públicos establecidos por la Administración estatal, sin pronunciamiento alguno respecto a la normativa vigente sobre precios públicos locales recogida en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en la medida en que, de un lado, unos y otros precios participan del mismo fundamento y, de otro, la nueva delimitación que del concepto de tasa hace la Ley se inspira en los pronunciamientos de dicha sentencia, parece conveniente modificar también la regulación de las tasas y precios públicos locales para adaptarlos a la configuración que se establece en el ámbito estatal".

2. La sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, ha declarado la constitucionalidad del artículo 48.1 de la Ley 39/1988 ("El establecimiento o modificación de los precios públicos corresponderá al Pleno de la Corporación, sin perjuicio de su facultades de delegación en la Comisión de gobierno, conforme al artículo 23.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril") interpretado en el sentido que se expresa en el Fundamento jurídico 18, último párrafo.

   Es decir, "La conclusión -el respeto a la reserva de ley tributaria-, sin embargo, no podría ser la misma si se interpretara el segundo inciso del art. 48.1 L.H.L. en el sentido de que el Pleno de la Corporación podrá delegar en la Comisión de Gobierno dicha facultad de establecimiento o modificación de la totalidad de los precios públicos que recoge el art. 41 L.H.L., dado que este último órgano municipal, al no ser representativo (conforme al art. 23 L.B.R.L. se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél), no satisface plenamente la función garantista de la reserva de ley ex art. 31.3 C.E. Ahora bien, es doctrina constante de este Tribunal, «que la validez de la Ley ha de ser preservada cuando su texto no impide una interpretación adecuada a la Constitución» (STC 108/1986), de manera que será preciso explorar las posibilidades interpretativas del precepto cuestionado, ya que si hubiera alguna que permitiera salvar la primacía de la Constitución, «resultaría procedente un pronunciamiento interpretativo de acuerdo con las exigencias del principio de conservación de la Ley» (STC 341/1993; resume la doctrina la STC 76/1996, fundamento jurídico 5.º). Y esto es precisamente lo que sucede en este caso. En efecto, si, de conformidad con los arts. 15 y 16 L.H.L., las Entidades locales deben aprobar las Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos y, en virtud del art. 22.2.d) L.B.R.L., dicha aprobación corresponde «en todo caso, al Pleno», sin que pueda ser objeto de delegación [art. 22.4 L.B.R.L., tras la modificación operada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, y art. 23.2.b) según redacción anterior a esta Ley], es evidente que el art. 48.1 L.H.L. permite entender, sin distorsionar la letra de la norma, que el Pleno de la Corporación deberá establecer o modificar mediante Ordenanza los precios que constituyan prestaciones patrimoniales de carácter público conforme al art. 31.3 C.E. En consecuencia, el Pleno únicamente podrá delegar en la Comisión de Gobierno el establecimiento o modificación de aquellos precios que no tienen la naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público, es decir, aquellos que se exigen por servicios o actividades que no resultan indispensables para la vida personal o social de los particulares, cuya solicitud o recepción es voluntaria y que son susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado [STC 185/1995, fundamento jurídico 4.º C)]. Solamente entendido de ese modo el precepto es conforme con la Constitución".

   Pero tal sentencia no se ha decantado por la declaración radical de la inconstitucionalidad del artículo

   41.A) de la Ley 39/1988, en su tenor literal original, aunque así parece inferirse, a sensu contrario, al menos parcialmente, como consecuencia de la nueva redacción que le ha dado la ley 25/1998, de 13 de julio (de la que se han excluído los precios públicos por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local -que es lo que interesa en este caso de autos-).

   Y razona, al respecto, dicha sentencia, en sus fundamentos jurídicos 16 y 17, que "El examen de la constitucionalidad de los citados preceptos -reducidos en lo que aquí interesa a los artículos 41.A) y 48.1 de la Ley 39/1988, en su primitiva versión- debe partir necesariamente de la STC 185/1995, de 5 de diciembre, que, como recordábamos más atrás, tras concluir que algunos de los precios públicos establecidos en el art.

   24 L.T.P.P. eran «prestaciones patrimoniales de carácter público» sometidas a la reserva de ley del art. 31.3C.E, declaró la inconstitucionalidad parcial del citado precepto al autorizar el art. 3.4 L.T.P.P. al Gobierno o al Ministro del ramo la creación de dichos precios. La STC 185/1995, en particular, declaró la inconstitucionalidad de las letras a) y b) del art. 24.1 L.T.P.P., así como de «los incisos de la letra c) de este mismo precepto "alguna de" y "susceptibles de ser (...) por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad, o bien por no tratarse de servicios en los que esté declarada la reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente"», declarando, asimismo, que «el resto de la letra c) del art. 24.1 no es inconstitucional, siempre que se interprete la letra b) del art.

   24.2 en el sentido contenido en el fundamento jurídico 4.º, c), penúltimo párrafo, de esta Sentencia».

   Precisamente de la doctrina sentada en la STC 185/1995 las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Galicia y Canarias hacen derivar directamente la inconstitucionalidad de la regulación de los precios públicos locales, dado que no existe sustancial diferencia entre el texto del art. 41 L.H.L. (nos referimos, como queda indicado, al texto original) y el del antiguo art.

   24.1 L.T.P.P., declarado inconstitucional, y que, del mismo modo que el art. 3.4 L.T.P.P., también el art. 48

   L.H.L. permite el establecimiento y modificación de los precios públicos sin la intervención de la Ley.

   Ciertamente, como señalan los Organos jurisdiccionales proponentes de las cuestiones, la definición de precio público que se contiene en dicho art. 41 L.H.L. es idéntica a la que albergaba el art. 24 L.T.P.P., salvo la mención del término "local" en el primero de dichos preceptos y la referencia del segundo a los servicios públicos postales (de competencia exclusiva del Estado, art. 149.1.21 C.E.). Ambos preceptos integran en el concepto de «precio público» las contraprestaciones pecuniarias que se exigen por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, así como por la prestación de servicios o realización de actividades, bien sean de solicitud o recepción voluntaria, bien sean susceptibles de ser prestadas o realizadas por el sector privado. De donde se colige, pues, sin necesidad de mayor esfuerzo argumental, que también los precios públicos locales derivados de la utilización o aprovechamiento del dominio público [art. 41 A) L.H.L.], así como los exigibles por servicios o actividades de solicitud o recepción obligatoria, los prestados en monopolio de hecho o de derecho o los indispensables para la vida personal o social de los particulares [art. 41 B) L.H.L.], conforme señalamos en el fundamento jurídico 4º de la STC 185/1995, constituyen verdaderas «prestaciones patrimoniales de carácter público» que, en cuanto tales, deben establecerse «con arreglo a la Ley» (art. 31.3 C.E.).

   Esta circunstancia, sin embargo, no permite sin más llegar a la conclusión de que el citado art. 41

   L.H.L. vulnera la Constitución. Así sería, desde luego, si el fallo de inconstitucionalidad del art. 24 L.T.P.P. se hubiera sustentado en que la Norma fundamental veda al legislador establecer las prestaciones patrimoniales de carácter público que crea conveniente. Pero no fue este el caso. En la STC 185/1995, en efecto, dijimos que desde la perspectiva constitucional, «el legislador puede alterar el alcance de las figuras que hoy integran esta categoría -impuestos, tasas y contribuciones especiales-, y puede crear nuevos ingresos de Derecho público» (fundamento jurídico 3.º); y que «en uso de su libertad de configuración, el legislador puede crear las categorías jurídicas que considere adecuadas. Podrá discutirse en otros foros la corrección científica de las mismas, así como su oportunidad desde la perspectiva de la política legislativa; sin embargo, en un proceso de inconstitucionalidad como el presente sólo puede analizarse si la concreta regulación positiva que se establece de esas categorías respeta los preceptos constitucionales que les sean aplicables» (fundamento jurídico 6.º).

   En definitiva, el concepto de precio público que establece el art. 41 L.H.L., aunque, como hemos advertido, integra verdaderas prestaciones patrimoniales de carácter público o impuestas «sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla», no transgrede por sí mismo, autónomamente considerado, la Constitución. La Norma Suprema únicamente resultará vulnerada en la medida -y sólo en la medida- en que la regulación que de los precios públicos coactivos contiene la L.H.L. no respete las exigencias derivadas del principio de reserva de ley. Y esto último es, precisamente, lo que, con argumentos dispares, se mantiene tanto en las cuestiones como en los recursos de inconstitucionalidad que nos ocupan, en los que, básicamente, se cuestionan los preceptos de la L.H.L. que se refieren al establecimiento y modificación de los precios públicos (art. 48), así como a la fijación de su cuantía (art. 45), desde la perspectiva del art.

   31.3 C.E.

   Habrá, pues, necesariamente, que proceder al examen de tales preceptos. Antes, sin embargo, conviene responder a las tachas de inconstitucionalidad que en el recurso de los Diputados se oponen a la regulación en bloque de los precios públicos y a los arts. 41 y 42 L.H.L. en particular.

   Manifiestan los Diputados recurrentes la imposibilidad de determinar la verdadera naturaleza de la categoría de los precios públicos, lo que les haría difícilmente distinguibles de las tasas y las contribuciones especiales. En particular, la circunstancia de que el art. 42 L.H.L. excluya la exacción de precios públicospor los mismos servicios y actividades por los que el art. 21 L.H.L. prohibe exigir tasas, revelaría la existencia de una total «confusión y superposición» de ambos ingresos públicos que, a su juicio, debería conducir a la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 41 a 48, ambos inclusive, de la L.H.L., por vulneración de los arts. 9.3 y 31.1 C.E.

   La solicitud de los recurrentes no puede ser acogida. Debemos recordar que ya en la STC 185/1995, frente a la denunciada «dificultad de diferenciar entre tasa y precio público», rechazamos que la creación en sí misma de la figura de los precios públicos o los criterios utilizados para distinguirlos de las tasas pudieran considerarse contradictorios con la Constitución. La creación de «la figura de los precios públicos, desdoblando el contenido de lo que antes eran sólo tasas» -decíamos en el fundamento jurídico 9.º a)-, es «una decisión que pertenece al ámbito de la libre disposición del legislador ya que ningún precepto constitucional le obliga a mantener las categorías de ingresos preexistentes. Ningún reproche puede hacérsele desde la perspectiva del juicio de constitucionalidad». Y en cuanto «a los criterios materiales utilizados para distinguir la figura de las tasas de la de los precios -la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, ... y el carácter obligatorio y de monopolio de los servicios y actividades administrativos- podrán ser discutidos desde el punto de vista técnico y podrá debatirse la coherencia de las categorías y del sistema resultante de su aplicación, pero, aunque puedan existir criterios formales de clasificación de aplicación más objetiva, en modo alguno puede considerarse que las figuras establecidas, individualmente consideradas, ofrezcan a los ciudadanos unos contornos tan desdibujados que les prive de certeza respecto de los supuestos en los que serán de aplicación y los efectos que producirán». Es cierto, en fin - decíamos-, que los criterios utilizados por la Ley «para definir los precios públicos no resultan adecuados para configurar una categoría unitaria desde la perspectiva del art. 31.3 C.E. y que una parte de los supuestos incluidos en ella constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público. Pero esta constatación no significa que, como categoría de ingresos públicos, conculque por sí mismo el principio de seguridad jurídica».

   Consideran también los Diputados recurrentes que la superposición de tasas, contribuciones especiales y precios públicos antes denunciada se pondría de manifiesto «de forma definitiva» en los arts. 41 y 42 L.H.L. que, en conexión con el art. 22 L.H.L., permiten «en hipótesis» que los sujetos pasivos «tengan que pagar hasta un doscientos noventa por cien del coste del servicio prestado o la actividad realizada», lo que vulneraría la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad tuteladas en el art. 9.3 C.E., «empañaría la legalidad» y supondría una «quiebra grave y palmaria» de los principios que el art. 31.1 C.E. predica del sistema tributario («capacidad económica, justicia del sistema, principios de igualdad y progresividad, negación del alcance confiscatorio»). Pues bien, una vez negada en fundamentos anteriores la superposición de tasas y contribuciones especiales y la confusión de los precios públicos con las tasas es evidente que la aplicación de los arts. 22, 41 y 42 de la L.H.L. no produce los resultados que se denuncian, por lo que el recurso debe ser también desestimado en este punto".

3. En consecuencia, hemos de atenernos -con objeto de que la solución que hemos arbitrado como la correcta en los Fundamentos precedentes pueda gozar de plena virtualidad- a lo que, al respecto, se establece en la Disposición Transitoria Segunda , apartados 1 y 2, de la Ley 25/1998; "1. Antes del 1 de enero de 1999, las Entidades locales habrán de aprobar definitivamente y publicar los acuerdos precisos de imposición y ordenación de tributos al objeto de poder exigir tasas con arreglo a las modificaciones introducidas por la presente Ley en la Sección 3ª del capítulo III del Título I de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Asimismo y antes de la fecha indicada, las respectivas Corporaciones deberán aprobar definitivamente y publicar los acuerdos precisos al objeto de poder exigir precios públicos con arreglo a dichas normas.

   Entre tanto, y hasta la fecha indicada, las Entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y precios públicos con arreglo a la normativa anterior.

   2. Las modificaciones a que se refiere el apartado anterior se entienden sin perjuicio del derecho de las Entidades locales a exigir, con arreglo a la normativa modificada, las deudas devengadas al amparo de ésta".

Procede, por tanto, estimar el presente recurso de casación y, casando la sentencia de instancia, declarar válidas y ajustadas a derecho tanto la Disposición Adicional Segunda de la Ordenanza Municipal reguladora de las Instalaciones y Actividades Publicitarias como el total articulado de la Ordenanza reguladroa del precio público por ocupación del suelo y vuelo de la vía pública con instalaciones y elementos publicitarios (objeto, ambas, de controversia).

No ha lugar, en consecuencia, a hacer expreso pronunciamiento en cuanto al pago de las costascausadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso casacional, a tenor de lo prescrito en el artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión de 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,