STS, 24 de Noviembre de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) dictó sentencia declarando inadmisible, respecto de unos actos y desestimándolo respecto de otros, el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Juan Enrique se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 27 de Marzo de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida.

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 4 de Marzo de 2004, en el cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Comunidad Autónoma de Madrid, Ayuntamiento de Alcobendas y "Entidad Urbanística de Conservación de la Moraleja") a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 29 de Junio y 1 de Julio de 2004, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

La "Entidad Urbanística de Conservación de la Moraleja" no formuló escrito de oposición.

Por providencia de fecha 8 de Octubre de 2004, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de Noviembre de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL, .

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) dictó en fecha 20 de Enero de 2000, y en su recurso contencioso administrativo nº 3903/93, por medio de la cual se declaró inadmisible (respecto de unos actos impugnados) y se desestimó (respecto de otro) el formulado por D. Juan Enrique contra los siguientes actos administrativos, que copiamos literalmente del escrito de interposición del recurso contencioso administrativo:

1. - Acuerdo del Ayuntamiento de Alcobendas de 15 de Marzo de 1988, por el que se aprueba inicialmente la Modificación Puntual nº 4 del Plan General de Alcobendas, ratificado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 10 de Noviembre de 1988, rectificado por otro de 27 de Julio de 1989 que contiene la aprobación definitiva de la citada Modificación Puntual número 4.

2. - Acuerdo del Ayuntamiento de Alcobendas de 15 de Julio de 1988, por el que se aprueba inicialmente la Modificación Puntual nº 7 del Plan General de Alcobendas, ratificado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 30 de Marzo de 1989 que contiene la aprobación definitiva de la citada Modificación Puntual número 7.

3. - El Acuerdo del Ayuntamiento de Alcobendas de 27 de Abril de 1989, por el que se aprueba inicialmente el denominado "Expediente de Modificación de las determinaciones complementarias de la Reparcelación del Plan Parcial de la Zona Este de La Moraleja". El Acuerdo del Ayuntamiento de Alcobendas de 19 de Septiembre de 1989, por el que se aprueba definitivamente el denominado "Expediente de modificación de las determinaciones, como operaciones complementarias de la Reparcelación del Plan Parcial de la Zona Este de La Moraleja".

4. - El acto administrativo del Alcalde de Alcobendas de 5 y 11 de Mayo de 1989 por el que éste recibe cesión de los elementos comunes viales y zonas verdes la URBANIZACIÓN000 de manos de la Sociedad Niesa, antigua promotora de la urbanización, en la Notaría de D. Manuel Clavero Blanc.

5. - Acuerdo del Ayuntamiento de Alcobendas de 20 de Marzo de 1991, por el que se aprueba inicialmente la Modificación Puntual nº 20 del Plan General de Alcobendas, ratificado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 6 de Febrero de 1992, que contiene la aprobación definitiva de la citada Modificación Puntual número 20.

Tramitado en forma el recurso contencioso administrativo, la Sala de Madrid (Sección 1ª) lo sentenció de la siguiente manera:

1. Lo declaró inadmisible por desviación procesal respecto de la impugnación de las Modificaciones del Plan General de Alcobendas números 1, 2 y 11, ya que esas Modificaciones, citadas en el suplico de la demanda, no se especificaron como impugnadas en el escrito de interposición.

2. Lo declaró inadmisible respecto de los actos por los que el Ayuntamiento de Alcobendas se había limitado a aprobar inicialmente las Modificaciones del Plan General, así como a aprobar inicialmente la Modificación de las determinaciones complementarias de la Reparcelación del Plan Parcial de la Zona Este de "La Moraleja", por tener todos ellos la naturaleza de actos de trámite.

3. Lo declaró inadmisible por interposición extemporánea respecto de los acuerdos del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid que aprobaron definitivamente las Modificaciones del Plan General de Alcobendas números 4, 7 y 20.

4. Lo declaró inadmisible por falta de recurso previo de reposición respecto del acuerdo del Ayuntamiento de Alcobendas de fecha 19 de Septiembre de 1989, por el que se aprobó definitivamente el denominado "Expediente de Modificación de las determinaciones como operaciones complementarias de la reparcelación del Plan Parcial de la Zona Este de La Moraleja".

5. Finalmente, entró a estudiar el recurso contencioso administrativo respecto de la impugnación de las resoluciones del Sr. Alcalde de Alcobendas de fechas 5 y 11 de Mayo de 1989, por las que se recibió la cesión de los elementos comunes, viales y zonas verdes de la URBANIZACIÓN000" de manos de la Sociedad "Niesa", antigua promotora de la urbanización, y el Tribunal desestimó esa impugnación.

Contra esa sentencia ha interpuesto el actor recurso de casación, esgrimiendo seis motivos de impugnación que vamos a estudiar a continuación, si bien ya desde ahora anunciamos su desestimación.

El primer motivo se formula literalmente así:

"Errónea apreciación de la sentencia impugnada respecto al objeto recurrido por esta representación, al afirmar que han sido los actos de Aprobación de determinados acuerdos municipales, cuando lo recurrido por ella es la ausencia del procedimiento de equidistribución subsiguiente a tales acuerdos, negando de esta forma la posibilidad del recurso indirecto de aquellos acuerdos con motivo de su ejecución, y declarando en consecuencia la prescripción de la acción y por ello, la inadmisibilidad del recurso. A partir de este error, la Sala aplica indistintamente las causas de inadmisibilidad del recurso a las tres partes personadas, a pesar de ser independientes y sus recursos diferentes tanto en su origen procesal como en su pretensión y objeto, produciendo indefensión para esta parte, privándola de tutela judicial efectiva, e infringiendo los artículos 24.1 CE y 67.1 y 69.c) LJ 98, así como los artículos 41, 42, 43, 57 y 67 de la LJ de 1956, hoy 31.1, 33, 45.1 y 52.1 de LJ/98, y las sentencias del TS de 7 de Octubre de 1998, 4 de Marzo, 2 de Noviembre y 19 de Diciembre de 1989, 8 de Noviembre de 1990, 6 de Febrero y 10 de Octubre de 1991, 29 de Enero, 30 de Marzo y 9 de Diciembre de 1992, 16 de Enero y 20 de Octubre de 1997, 9 y 12 de Febrero y 10 de Marzo de 1998, arts. 67, 114, 124 y 189 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1956 y Disposición Transitoria 3ª del TRLS 1976 y sentencias de TS de 24 de Mayo de 1990, 3 de Enero de 1991 y 11 de Febrero de 1991".

Tan farragoso motivo descansa en el argumento de que la Sala de instancia se ha equivocado al decretar una desviación procesal en la impugnación de las Modificaciones números 1, 2 y 11, ya que (dice) lo que se impugna en ese recurso contencioso administrativo no son los acuerdos de Modificación del Plan General de Alcobendas "sino la ausencia de procedimiento de equidistribución subsiguiente a tales acuerdos "(...) y a partir de este error la Sala "aplica indistintamente las causas de inadmisibilidad del recurso a las tres partes personadas a pesar de ser independientes y sus recursos diferentes tanto en su origen procesal como en su pretensión y objeto, produciendo indefensión para esta parte".

Este motivo debe rechazarse.

1. El objeto de este recurso contencioso administrativo lo constituyen los actos administrativos que el propio recurrente especificó en su escrito de interposición, con precisión de órgano, fecha y objeto. Y sobre esto no hay ninguna duda: los hemos transcrito literalmente más arriba.

   Así que no le es lícito a la parte, para salvar la inadmisibilidad declarada, decir ahora que lo que impugnaba eran otros actos distintos, no los citados en el escrito de interposición, sino unos diferentes que define como "la ausencia del procedimiento de equidistribución subsiguiente a tales acuerdos", cosa que no dijo en absoluto en el escrito primero.

   Una cosa es impugnar una modificación de un Plan General y otra muy distinta impugnar aspectos de su ejecución, y es en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo donde hay que precisar contra qué actuación administrativa se dirige la impugnación (artículo 57-1 de la Ley Jurisdiccional de 1956, aquí aplicable).

   En el presente caso no hay ninguna duda, la parte actora fue muy precisa en su cita y no puede ahora introducir confusión donde no la hay.

2. Por lo demás, el Tribunal de instancia, en una sentencia muy meditada, completa y sistemática, explica a la perfección por qué prescinde de las argumentaciones y pretensiones de aquellas partes procesales que, no siendo recurrentes, aprovecharon el recurso ajeno para apoyar pretensiones de la auténtica parte demandante, es decir, adoptaron la extraña postura de "coadyuvantes del recurrente", lo que procesalmente es inviable.

   Así que el Tribunal de Madrid sólo resolvió las peticiones de D. Juan Enrique y las resolvió acertadamente, sin indefensión alguna para él.

El segundo motivo se formula así:

"La sentencia incurre en desviación de poder al alterar la realidad manifestada en los hechos y en los datos determinantes del pleito y de la jurisprudencia que invoca para alcanzar sus conclusiones y, en concreto, para sostener la supuesta "pérdida de sustantividad" del Plan Parcial Zona Este", violando de esta forma la Doctrina del TS dictada en sus sentencia de 24 de Julio de 1990, de 7 de Marzo de 1998 y de 24 de Abril de 1989. Viola asimismo los artículos 1, 9 y 14 de la Carta Magna, los principios legales de equidistribución de la duración indefinida de los planes, principios que encuentran su fundamento en dichos preceptos y en los artículos 49.2, 49.3, 56, 57.1, 57.3, 58.1, 83.4, 87.1, 97.2 y 117.3 de la Ley del Suelo TRLS de 1976, los cuales establecen: a) la obligatoriedad y ejecutividad de los planes, 2) la nulidad de las reservas de dispensación que con independencia de ellos se concedieren singularmente a determinadas parcelas del sector y c) la obligación de garantizar la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento".

Dejando aparte la cita de la "desviación de poder" del Tribunal, técnicamente incorrecta, el motivo discute el argumento de la Sala de instancia de que el Plan Parcial Zona Este de "La Moraleja" perdió sustantividad al ser subsumido en el Plan General de 1984.

Pero este argumento es acertado, y así lo apuntó esta Sala del Tribunal Supremo en sentencia de fecha 23 de Julio de 1999 (casación nº 5356/93, fundamento de Derecho decimoprimero), y lo dejó ya definitivamente establecido en su sentencia de 17 de Octubre de 2000 (casación 5754/95, fundamento de derecho quinto, in fine), donde se afirma que:

"Ocurre aquí, sin embargo, como ya se afirmó en la sentencia de esta Sala de 23 de Julio de 1999, sobre contenido esencialmente idéntico al aquí planteado, que en este supuesto no se está modificando un Plan Parcial de iniciativa particular, sino un Plan General de iniciativa pública, ya que los Planes Parciales de "La Moraleja", fueron asumidos por el Plan General, con la jerarquía y naturaleza de éste, es decir, con la consideración de Plan de iniciativa pública".

Y es que a la vista de apartado 3.2.4 del Plan, (sobre "Subsistencia, Transitoriedad y Renovación del Plan General Revisado), y en concreto de su artículo 26, normas que cita la sentencia impugnada, la solución no puede ser otra: si el Plan General "incorpora en sus determinaciones las del planeamiento anterior que se declaran subsistentes" entonces resulta claro que las determinaciones "incorporadas" pasan a tener la naturaleza y valor del propio Plan que hace la incorporación.

El tercer motivo se describe así:

"La sentencia crea indefensión al actor, de acuerdo con el artículo 24.1 CE, al identificar en su Fundamento Sexto la notificación remitida por el Ayuntamiento a una de las partes personadas con la que debió recibir este recurrente, declarando la inadmisibilidad de su recurso en base a esa errónea identidad con otro de los recurrentes, infringiendo los artículos 57.1, 58.1 y 59.1 y 2 de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y las sentencia del TS de 4 de Diciembre de 1998, 9 de Febrero y 26 de Mayo de 1999".

La sentencia recurrida, en su fundamento de Derecho sexto, afirma que el acuerdo de 19 de Septiembre de 1989 fue notificado el recurrente "constando la notificación al mismo (...) con fecha 14 de Noviembre de 1989, donde se le hacía saber la posibilidad de interponer el recurso de reposición ---documento número 15 de los acompañados por el Ayuntamiento demandado con su escrito de contestación a la demanda---". (Este Tribunal Supremo tiene ahora este documento a la vista).

La fecha en que una notificación se practica a un interesado es un hecho, y la conclusión a que sobre ello llega el Tribunal de instancia no puede ser impugnada sino alegando la infracción de alguna de las normas que otorgan eficacia privilegiada a ciertos medios de prueba o poniendo de manifiesto que esa apreciación es contradictoria o absurda; la parte recurrente no alega nada de esto y, por ello, no puede pretender que este Tribunal de casación contradiga a la Sala de instancia.

El cuarto motivo se formula literalmente así:

"En sus Fundamentos séptimo y octavo, la Sentencia impugnada viola los artículos 67.3 y 189 de la Ley del Suelo de 1956, el 57, 83.3.1º y 128 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, al aplicar erróneamente los artículos 30.1 del Reglamento de Reparcelaciones de 1966 y el 124 del Reglamento de Gestión, así como la Jurisprudencia dictada por el TS en sus sentencia de 25 de Mayo de 1993, de 29 de Marzo de 1989, y de 24 de Noviembre de 1994, de 21 de Junio de 1983, la de 7 de Noviembre de 1992, la de 25 de Mayo de 1993, la de 27 de Abril de 1999, entre otras, lo que es motivo para su casación de conformidad con el artículo 95.1.4 LJ. La Sala confunde el suelo urbano con el urbanizable a los que trata indistintamente identificando las obligaciones de los propietarios de uno y otro suelo y desconoce, así mismo, que el destino y uso público municipal ha de venir recogido en el planeamiento aprobado sin que pueda establecerse ni imponerse al margen de éste, confusión de conceptos e ignorancia de las normas y la jurisprudencia que le lleva a la aplicación errónea de los preceptos que regulan las cesiones".

Tampoco este motivo puede ser aceptado.

En esos fundamentos de Derecho la Sala de Madrid se limita a señalar los hechos relevantes, cuya acreditación declara, (y que recoge de una sentencia anterior de la propia Sala), y a transcribir los argumentos de las sentencias del Tribunal Supremo de fecha 24 y 26 de Abril de 1996 (casaciones en interés de la Ley números 2634/93 y 61/93, que se tienen ahora a la vista).

Pues bien, en esas sentencias del Tribunal Supremo se declara como doctrina legal que "conforme al artículo 30.1 del Reglamento de Reparcelaciones de 7 de Abril de 1966, la Transmisión al Municipio correspondiente, en pleno derecho y libre de cargas, de todos los terrenos de cesión obligatoria se produce por ministerio de la Ley desde el momento de la aprobación definitiva de la reparcelación, (por lo que el Ayuntamiento de Alcobendas ostentaba la potestad de exigir la tasa de carruajes de referencia)".

El motivo que nos ocupa se encarga de contradecir frontalmente lo que el Tribunal Supremo dijo en aquellas ocasiones, con el argumento de que el Plan Parcial no estableció que los viales y zonas verdes habrían de destinarse al dominio y uso público municipal (sino, al parecer, al dominio y uso privado de la promotora "Niesa", quien habría de entregarlos de conformidad con la Ley del Suelo de 1956 y del Plan Parcial de 1975, "encargo que desde luego no se extendía a la posibilidad de entregarlos bajo un planeamiento y una Ley posterior, 19 años más tarde)".

Late en este argumento una concepción equivocada de las cesiones urbanísticas de viales y zonas verdes, al pretenderse que pueden realizarse a favor de personas distintas del organismo público actuante o hacerse a favor del Ayuntamiento pero gravados los terrenos con no se sabe qué suerte de servidumbres. Pero ni una ni otra cosa son posibles: las cesiones se hacen en bienes libres, es decir, no gravados y siempre a favor del Ayuntamiento u organismo público actuante (artículo 63-3 de la Ley del Suelo de 1956, artículos 83-3-1º y 84-3-a) y b) del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976 y artículo 46-2 del Reglamento de Gestión Urbanística) y tienen siempre una finalidad pública (artículos 46-3-a) y 47-1 del mismo). Es por ello que las cesiones que impone la legislación urbanística no pueden dar nunca como resultado viales privados, o zonas verdes privadas o espacios libres privados.

Como quinto motivo se expone el siguiente:

"La sentencia vulnera el principio de irretroactividad de las normas reguladoras de los derechos y obligaciones urbanísticas consolidados por la ejecución definitiva de los planes al sostener la posibilidad de modificar hoy, los condicionantes de la Aprobación Definitiva del Plan Parcial Zona Este de la Moraleja al margen y con independencia de los procedimientos para la modificación de los planes y de los mecanismos de la equidistribución, infringiendo el artículo 9.3 CE, Disposición Transitoria 3ª TRLS 1976". Tampoco este motivo puede ser aceptado.

La sentencia de instancia declara probado que en las cesiones que el Plan Parcial preveía de 30'7 hectáreas al Ayuntamiento de Alcobendas y de 12 y 14'6 hectáreas a COPLACO "no se incluían las correspondientes a viales de nueva creación".

Sin embargo, el suelo destinado a viales públicos es de cesión obligatoria por ministerio de la Ley, lo diga o no el Plan, y así lo entendió la Junta de Compensación en su acuerdo de 18 de Abril de 1975 y el propio Proyecto de Reparcelación aprobado en 10 de Julio de 1975, en el cual, después de realizarse 577 segregaciones, se describía "el resto" como una finca de 579.254'39 metros cuadrados "destinada a viales y zona verde para ser cedida al Ayuntamiento de Alcobendas". Esta era una cesión impuesta por la Ley y el silencio que sobre el particular pudiera guardar el Plan Parcial no puede de ninguna forma entenderse como una excepción del sistema legal de cesiones.

Finalmente, se alega la infracción del artículo 50 del T.R.L.S. de 1976, que determina la nulidad de pleno derecho de las modificaciones de zonas verdes sin sujetarse al procedimiento especial regulado en ese precepto.

Este motivo no puede prosperar, por las dos razones siguientes, que son complementarias: la primera, porque esta alegación no tiene relación alguna con el único acto administrativo cuya impugnación se declaró admisible, a saber, la resolución del Sr. Alcalde por la que recibe la cesión de los elementos comunes, viales y zonas verdes (fundamento séptimo de la sentencia impugnada); como puede comprenderse este acto, en sí mismo, no impone ninguna alteración de las zonas verdes; la segunda, que la propia parte recurrente, en la exposición del motivo, achaca la alteración de la zona verde a las modificaciones puntuales del Plan (en concreto, a la modificación nº 20, según la consideración décima de la demanda), y esa impugnación de las modificaciones ha sido declarada inadmisible por la Sala de instancia.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/98). A la vista de las actuaciones procesales esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.400'00 euros respecto del Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid, y de 3.600'00 euros respecto de la minuta del Sr. Letrado del Ayuntamiento de Alcobendas (artículo 139.3).

La dirección Letrada de "Entidad Urbanística de Conservación de La Moraleja" no devengará honorarios al no haber formulado oposición al recurso de casación.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.