Caracteres del Derecho comunitario europeo ambiental

Evolución.

En el ámbito europeo, diversas organizaciones internacionales, como el Consejo de Europa, la OCDE y la Comunidad Europea, promueven políticas de protección del medio ambiente. Se trata de políticas no coincidentes, tanto en lo relativo a su grado de efectividad, como con respecto a los Estados implicados en las correspondientes organizaciones. No obstante, esas mismas notas diferenciadoras permiten configurar a las políticas ambientales europeas como complementarias, de manera que todas forman un entramado de relaciones conceptuales y prácticas. En tal sentido, si bien el protagonismo en la materia corresponde, sin duda, a la política ambiental de la Comunidad Europea, sería difícil entender ésta sin los complementos procedentes de las otras instancias de poder europeo. Así, las instituciones judiciales del Consejo de Europa han desarrollado una importante labor en la configuración y aplicación de derechos ambientales por los ciudadanos, generando elementos que permiten avances espectaculares en la defensa de los recursos naturales (Déjeant-Pons, 1994). Por otra parte, las implicaciones económicas de las políticas de protección ambiental han podido ser conocidas y aun instrumentadas, en gran medida, gracias a la línea de trabajo constante de la OCDE (OCDE, 1986). Como último elemento de esta introducción, conviene advertir que, en realidad, la expresión Derecho europeo podría ser referida, no sólo a las organizaciones internacionales que operan, exclusiva o destacadamente, en Europa, sino también a las reglas del Derecho internacional general y de los Derechos estatales que se aplican en Europa, como sucede en la gran obra de Kiss y Shelton (1995) y en el trabajo colectivo dirigido por Winter (1996). Aquí interesa el examen separado del Derecho de la Comunidad Europea, enftendido como una de las fuentes del Derecho ambiental. Teniendo presentes las anteriores observaciones, cabe ya adentrarse en los elementos jurídicos generales de la política ambiental de la Comunidad Europea, comenzando por su evolución.

1. Origen de la política comunitaria de medio ambiente.

   Ante la falta de referencias directas al medio ambiente en los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea, el origen concreto de la decisión política de comprometerse en la protección del medio ambiente parece encontrarse en la Comunicación de la Comisión de 22 julio 1971, que subrayó la exigencia de tener en cuenta la calidad de los recursos naturales y de las condiciones de vida en la misma definición y organización del desarrollo económico. El Parlamento Europeo acogió favorablemente la iniciativa, "convencido de la necesidad y la urgencia de la puesta en marcha, a nivel comunitario, de medidas eficaces de protección del medio ambiente". Y en la cumbre de París de 19-20 octubre 1972, los máximos dignatarios de los Estados miembros declararon: "La expansión económica, que no es un fin en sí, debe, prioritariamente, permitir atenuar la disparidad de las condiciones de vida. Debe perseguirse con la participación de todos los sectores sociales. Debe traducirse en una mejora de la calidad así como del nivel de vida. De acuerdo con el genio europeo, una atención particular se concederá a los valores y bienes no materiales y a la protección del medio ambiente, a fin de poner el progreso al servicio de los hombres." En la misma declaración se invitaba a las instituciones de la Comunidad a establecer un programa de acciones sobre el medio ambiente, dotado de un calendario preciso de actuaciones. A partir de esa decidida toma de postura en la cumbre, el camino para la realización de una política comunitaria de medio ambiente estaba ya allanado, desembocando en la aprobación del I Programa de acción de la Comunidad Europea sobre el medio ambiente, al que han seguido cuatro programas más e incluso un par de reformas de los Tratados constitutivos, a fin de proporcionar un marco jurídico estable a la política ambiental.

2. Programas de acción ambiental antes del Acta Unica.

   Los dos primeros programas (1973-1976 y 1977-1981) establecieron los pilares para la consideración de los intereses ambientales en el ámbito comunitario. La conexión de la política ambiental con la dignificación de la persona humana ("poner la expansión al servicio del hombre", se dice en el I Programa) fue la idea que permitió asentar como gran objetivo de esa política la utilización racional de los recursos naturales, de forma compatible con el desarrollo económico. Para lograr la utilización racional de los recursos naturales, ya el I Programa enunció una serie de elementos que habrían de vertebrar la política ambiental comunitaria. La cansina descripción programática quizá pudiera ser condensada en una serie de principios: prevención, evaluación, vinculación a conocimientos científicos y técnicos, "quien contamina paga", solidaridad internacional, subsidiariedad y coordinación (López Ramón, 1986). Durante los dos primeros programas de acción ambiental se aprobó un importante catálogo de directivas, para aproximar las legislaciones estatales. El argumento legitimador, impuesto por la falta de consideración directa del medio ambiente en los Tratados constitutivos, fue que las divergencias en las legislaciones estatales alteraban las reglas de la libre competencia mercantil. Conforme a tal planteamiento se aprobaron especialmente directivas relacionadas con los sectores de la contaminación hídrica, la contaminación atmosférica, el ruido y los residuos. De esta manera fue formándose un conjunto de estándares comunitarios de calidad ambiental, inicialmente abiertos a su adaptación a las exigencias del progreso científico y técnico, aunque no siempre la adaptación se haya producido, debido a la incidencia de intereses económicos y presiones políticas. En todo caso, sin ese primer cuerpo de niveles de calidad ambiental, cuya exigencia se impone a través de los medios clásicos de la policía administrativa (limitaciones, prohibiciones, autorizaciones, inspecciones y sanciones), sería imposible que posteriormente hubieran podido plantearse alternativas de actuación comunitaria basadas en los mecanismos del mercado, esto es, mediante la utilización de las conocidas medidas de fomento. En un plano muy diferente, cabe destacar la aprobación, bajo el II Programa, de la Directiva de aves (1979), que inicia el proceso de intervención comunitaria sobre espacios naturales, conforme a técnicas de ordenación territorial. El III Programa comunitario de acción ambiental (1982-1986) continuó la consolidación de los intereses ambientales entre las líneas de actuación de la Comunidad Europea, conforme a ideas de generalidad y globalidad. Por una parte, a partir del III Programa, la protección del medio ambiente no constituyó solamente el objetivo de una de las líneas de acción comunitaria. De manera que junto a la específica política ambiental, se identificó un objetivo general de protección del medio ambiente, que debía ser perseguido por cualesquiera otras políticas comunitarias ("que se trate de integrar las preocupaciones del medio ambiente en las demás políticas comunitarias"). Por otra parte, se constató que las consideraciones ambientales incidían tan intensamente sobre determinadas políticas comunitarias -agricultura, energía, industria, transportes, turismo-, que era preciso ampliar los objetivos de la política específica del medio ambiente, formulando, en definitiva, una "estrategia global". Con la incorporación de estos elementos se produjo un claro salto cualitativo, puesto que el problema central de la acción ambiental comunitaria dejó de ser la existencia de divergencias normativas entre los Estados miembros que pudieran afectar al buen funcionamiento del mercado común. La preocupación por la calidad del medio ambiente se insertaba así en el mismo concepto de la economía ("es pues un elemento indisociable de la acción tendente a alcanzar los objetivos fundamentales asignados a la Comunidad"). En ese contexto, junto a las directivas que continuaron el proceso de fijación de los estándares de calidad ambiental en relación con los diversos recursos naturales, cabe destacar la aprobación de la Directiva de evaluación de impacto ambiental (1985), que introdujo en toda la Comunidad la exigencia del examen de las consecuencias sobre el medio ambiente de proyectos significativos. La aplicación del principio de prevención recibió así un fuerte impulso, al mismo tiempo que se fijaba el exacto perfil del principio "quien contamina paga", evitando su conversión en un sistema autorizatorio de las actividades contaminantes.

3. IV y V programas de acción ambiental .

   Tras la incorporación del capítulo sobre la política ambiental al Tratado CE, el IV Programa (1987-1992) inició la creación de los instrumentos adecuados para el desarrollo estable de tal política, tanto con elementos organizativos (Agencia Europea del Medio Ambiente, 1990) y de participación (Directiva de libertad de acceso a la información ambiental, 1990), como con elementos financieros (Instrumento LIFE, 1992). Al final del IV Programa se pusieron en marcha también nuevos procedimientos de actuación fundados en el fomento de la iniciativa privada (Reglamento de eco-etiqueta) y se produjo una formidable extensión de las técnicas de intervención sobre los espacios naturales (Directiva de hábitats). También cabe destacar la importante labor llevada a cabo por la autoridades comunitarias en el ámbito internacional (Conferencia de Río). El V Programa (1993-2000), conforme a las ideas del desarrollo sostenible que divulgó el Informe Brundtland, ha continuado esas nuevas líneas de actuación sobre el mercado (Reglamento de eco-auditorías, 1993), con cuya incentivación se pretende superar los inconvenientes puestos de relieve por las técnicas de la policía administrativa. No obstante, sería equivocado formarse la idea de una superación de los instrumentos autoritarios de fijación y exigencia de los diversos estándares de calidad ambiental. El viejo cuerpo de directivas puesto en marcha desde el I Programa, continua siendo objeto de aplicación, mejora y ampliación.

Fundamento.

En la actualidad, la consideración de la política ambiental como una función pública de las instituciones comunitarias europeas no plantea ningún problema, dado el tenor de los arts. 130.R a 130.T del Tratado de la Comunidad Europea. Sin embargo, la puesta en marcha de los tres primeros programas de acción ambiental y la correspondiente aprobación del primer centenar de directivas y otras disposiciones en materia de medio ambiente, requirieron una instrumentación jurídica difícilmente comprensible, si no es partiendo del carácter de ordenamiento primario que corresponde al Derecho comunitario europeo. Carácter de ordenamiento jurídico primario, capaz de generar respuestas para satisfacer las necesidades de la comunidad que se encuentra en su base, conforme a los conocidos mecanismos de reacción frente a las lagunas normativas. Ese es un dato general del ordenamiento comunitario europeo, confirmado plenamente por la experiencia de la política de acción ambiental; dato que conviene poner de relieve, a efectos de constatar la capacidad integradora de ese ordenamiento.

1. Problemas del marco jurídico inicial.

   En su inicial redacción, los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea (1951-1957) no previeron expresamente la existencia de una política común para proteger el medio ambiente. Sin embargo, ante la necesidad de poner en marcha esa política, las instituciones comunitarias, apoyadas por un difuso movimiento doctrinal, lograron ofrecer unas bases jurídicas suficientes para el desenvolvimiento de la acción ambiental. Diversos preceptos de los Tratados constitutivos de la CECA, la CEEA y la CEE fueron efectivamente utilizados para la puesta en marcha de la política ambiental comunitaria, si bien en todo momento se fue consciente del mayor peso que cabía dar a los instrumentos jurídicos derivados del Tratado CEE, dado su mayor alcance (Informe Armengaud y sucesiva Resolución del Parlamento europeo de 17-18 abril 1972). Los razonamientos desenvueltos en favor de la política ambiental comunitaria tuvieron como punto de partida destacado la inclusión de la protección del medio ambiente entre los principios generales del Tratado CEE. La consideración como "fin esencial" de "la mejora constante de las condiciones de vida" (preámbulo Tratado CEE, 1957) y la atribución normativa a la CEE de la "misión" de "promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas" y "una expansión continua y equilibrada" (art. 2), se consideraron objetivos de imposible logro sin el desenvolvimiento de una política de protección del medio ambiente. Los fines indicados, afirmaba en tal sentido el Consejo de la Comunidad, "no pueden considerarse en adelante sin una lucha eficaz contra las contaminaciones y molestias ni sin la mejora de la calidad de la vida y de la protección del medio ambiente" (I Programa de acción ambiental, 1973) (1).

   La generación de concretos poderes de acción comunitarios para la política ambiental se llevó a cabo utilizando las competencias de armonización normativa y la cláusula general de ampliación de poderes. Competencias cuyos inconvenientes, para desenvolver una política de estricta protección ambiental, no dejaron de ponerse constantemente de relieve, dado que en ambos casos se exige un fundamento económico para su puesta en práctica. La armonización de las normativas estatales sólo era, en efecto, posible cuando "incidan directamente en el establecimiento o el funcionamiento del mercado común" (art. 100 Tratado CEE), al igual que la instrumentación de nuevos poderes debía tender al logro de uno de los objetivos comunitarios "en el funcionamiento del mercado común" (art. 235 Tratado CEE) (2). Las SSTJCE de 18 marzo 1980 (casos de la inejecución de directivas ambientales por Italia) confirmaron los planteamientos anteriores, al admitir el uso de la técnica de armonización de las legislaciones estatales para fines de protección ambiental, con el argumento de que "las disposiciones requeridas por consideraciones de salud y de medio ambiente pueden ser de tal naturaleza que graven a las empresas a las que se aplican y, en ausencia de armonización de las disposiciones nacionales sobre la materia, la concurrencia podría ser sensiblemente falseada". Las finalidades exclusivamente ambientales, no conectadas de alguna manera al principio de mantenimiento de la libertad de concurrencia, resultaban así de muy difícil desenvolvimiento en el ámbito comunitario europeo. En tal situación, parecía necesario incorporar a los Tratados constitutivos las bases de la política ambiental comunitaria. Y ello, a pesar de la expresa consideración jurisprudencial de la protección del medio ambiente como "uno de los objetivos esenciales de la Comunidad", conforme a la afirmación, ampliamente divulgada, de las SSTJCE de 7 febrero 1985 (casos de los aceites usados).

2. Principios ambientales de la Unión Europea.

   El Acta Unica Europea (1986) introdujo en el Tratado CEE un conjunto de normas relativas al medio ambiente (arts. 130.R a 130.T), obedeciendo a la necesidad de "constitucionalizar" la materia. Posteriormente, el Tratado de la Unión Europea (1992) aportó algunos cambios en la redacción de los preceptos, cuya numeración originaria persiste, aunque agrupados ahora en el título XVI ("Medio ambiente") de la parte tercera ("Políticas de la Comunidad") del Tratado CE. También se han incluido referencias expresas al medio ambiente entre los objetivos y acciones generales de la Comunidad (arts. 2 y 3 Tratado CE). De manera que la política ambiental europea constituye ya una línea de actuación plenamente consolidada bajo la óptica jurídica (Pérez Sola, 1994; Sanchez F. de Gatta, 1994). Buena prueba de ello la proporcionan los tratados y manuales de Derecho ambiental europeo publicados en todos los Estados miembros, como pueden ser los de Alonso García (1993), Romi (1993), Cassese (1995), Jans (1995) y Johnson y Corcelle (1995), así como la bibliografía de Macrory y Hollins (1995). Tres son los grandes contenidos del Tratado CE en relación con el medio ambiente: establecimiento de principios, distribución de competencias y procedimientos de actuación. En este epígrafe se analizarán exclusivamente los principios ambientales de la Unión Europea, entendidos como fundamento del Derecho comunitario ambiental. La lista de los principios vertebradores de la política ambiental comunitaria está en el art. 130.R Tratado CE. En todos los casos, bajo la óptica jurídica, nos encontramos ante principios generales. Principios generales del Derecho que cumplen las mismas funciones en materia ambiental que en cualesquiera otros ámbitos. Por una parte, en la tarea de aplicación del Derecho, los principios deben ser usados como elementos hermenéuticos de las normas, imponiendo una interpretación de éstas acorde con los mismos principios. Por otra parte, deben emplearse como elementos integradores de las lagunas normativas, permitiendo dar una solución a los problemas que exigen una respuesta jurídica. Los principios jurídico-ambientales no resultan pues de naturaleza diferente a los restantes principios generales del Derecho. Presentan, así, los conocidos problemas de posible indeterminación de sus contenidos y de necesidad de compaginación entre principios que pueden resultar parcialmente contradictorios. No hay ninguna originalidad en tales problemas, salvada la novedad de su planteamiento en relación con el medio ambiente. Al hilo de los casos requeridos de la aplicación de principios, cabrá especificar sus contenidos y resolver los enfrentamientos con otros principios. Los principios positivizados en el Tratado CE forman parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea y también de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, que han incorporado los contenidos del Tratado por su misma ratificación y publicación. En el Tratado CE se utilizan diversas expresiones para referirse a los principios jurídico-ambientales, siendo la primera de ellas la de "objetivos". La idea subyauente a la denominación pareue ser la de estimar que hay unas metas a alcanzar. Metas generales, por una parte, comunes a todas las políticas ambientales de los ordenamientos primarios (ordenamientos internacional, europeo, estatales); de ahí que se establezca que la política ambiental de la Unión "contribuirá" a la obtención de una serie de "objetivos" (art. 130.R.1 Tratado CE). Metas específicas, por otra parte, propias de la política ambiental comunitaria (art. 130.R.2 Tratado CE). Sin embargo, no se trata sólo de metas a alcanzar. Los objetivos vertebran continuamente la política ambiental comunitaria, configurándose así como auténticos principios generales. Así, cuando se establece que uno de los objetivos en cuestión será "la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente", parece que se está imponiendo el diseño de una política ambiental activa, que se traduzca en medidas de congelación del estado de concretos elementos ambientales ("conservación"), en actuaciones sobre aspectos ajenos al propio elemento ambiental ("protección"), así como en acciones de recuperación de elementos ambientales degradados ("mejora"). Por más generales que resulten los contenidos de ese principio de política ambiental activa, el método jurídico permitirá su aplicación judicial a los casos concretos, lo cual constituye una garantía de su efectiva aplicación por todos los poderes públicos.

   Otros principios caracterizados como objetivos generales serían la prevalencia de la salud de las personas, la utilización racional y prudente de los recursos naturales y el fomento de la intervención internacional para los problemas ambientales de ámbito supranacional. Como objetivo específico, se recoge el principio del "nivel de protección elevado", que supone un fuerte compromiso para las concretas decisiones ambientales, aunque la misma norma ha procurado evitar una aplicación mecánica del principio, al matizar que debe tenerse presente "la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad". La denominación directa de "principios" se utiliza para los principios de prevención, corrección y "quien contamina paga" (art. 130.R.2 Tratado CE), que constituyen la secuencia de actuaciones exigidas por los problemas ambientales. Primero, evitar la generación de contaminaciones o molestias (prevención); segundo, eliminar o disminuir las contaminaciones o molestias que no hayan podido ser evitadas (corrección); por último, atribuir los costes de prevención y corrección de los inconvenientes ambientales al autor de los mismos ("quien contamina paga"). Secuencia cuya completa visión requeriría añadir las medidas de intervención pública, cuyos costes pueden llegar a ser asumidos por la Comunidad, cuando resulten "desproporcionados" para los Estados (art. 130.S.5 Tratado CE). Más principios se encuentran directamente recogidos en el Tratado, sin ninguna denominación previa. Así sucede con el principio de vinculación ambiental de todas las políticas: "las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad" (art. 130.R.2 Tratado CE). Lo mismo ocurre con los principios de vinculación a los conocimientos científicos y técnicos, de diversidad territorial, de evaluación y de solidaridad económica y territorial, recogidos todos como algo que "en la elaboración de su política en el área del medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta" (art. 130.R.3 Tratado CE). El principio de cooperación internacional recibe una atención específica (art. 130.R.4 Tratado CE).

Establecimiento de acciones comunitarias .

El análisis de la puesta en práctica de la política ambiental comunitaria requiere, primero, considerar el alcance de las competencias ambientales de la Comunidad Europea, en relación con las correspondientes a los Estados miembros. Después, habrá que estudiar los diversos procedimientos que pueden utilizar las instituciones comunitarias para adoptar las decisiones relativas precisamente a la política ambiental. El proceso de establecimiento de las acciones comunitarias en materia de medio ambiente se completará con la consideración de los aspectos organizativos y financieros.

1. Competencias comunitarias y estatales.

   En materia de medio ambiente no existe un sistema de distribución de competencias materiales entre la Comunidad Europea y los Estados miembros. Ningún elemento ambiental está inicialmente incluido en una determinada esfera de poder, dependiendo el alcance de la política ambiental europea de las decisiones que tomen las instituciones comunitarias, conforme a los procedimientos establecidos y dentro del respeto a los principios aplicables. En tal sentido, la competencia comunitaria puede comprender la misma conclusión de acuerdos internacionales "vinculantes para las instituciones de la Comunidad así como para los Estados miembros" (art. 228.7 en relación con art. 130.R.4 Tratado CE), de donde derivan diversos problemas (Nollkaemper, 1987; Fernandez Sola, 1992). Marginando ahora las cuestiones procedimentales, cabe destacar que la específica problemática de las competencias ambientales correspondientes a la Comunidad Europea y a los Estados miembros aparece dominada por los principios de subsidiariedad y de mayor protección. El principio de subsidiariedad fue incorporado por el Acta Unica (1986), precisamente en relación con la política ambiental, estableciéndose que "la Comunidad actuará... en la medida en que los objetivos puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario, que en el de los Estados miembros considerados aisladamente" (anterior art. 130.R.4 Tratado CE). Tras la modificación operada por el Tratado de Maastricht (1992), la referencia ha desaparecido del capítulo sobre medio ambiente, pero únicamente debido a la inclusión del principio de subsidiariedad con carácter general (art. 3.B Tratado CE). Conforme a esa formulación, la política ambiental comunitaria sólo debe intervenir cuando se trate de objetivos que "no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario". Planteamiento que no deja de suscitar abundantes problemas prácticos (Brinkhorst, 1993). El principio de mayor protección permite a los Estados miembros superar los niveles de calidad ambiental comunitarios, estableciendo "medidas de mayor protección" (art. 130.T Tratado CE). No obstante, el Derecho comunitario manifiesta alguna cautela, ante el temor de que los Estados miembros puedan utilizar una "coartada ambiental" para sus políticas de proteccionismo económico. De ahí los límites que rodean a cualquiera de las versiones del principio de mayor protección. En el caso más general, las medidas estatales se someten a dos límites: su compatibilidad con el propio Tratado y el cumplimiento de la obligación formal de notificarlas a la Comisión (art. 130.T Tratado CE). En la denominada cláusula de salvaguardia, se permite a los Estados modificar las medidas de armonización comunitarias, siempre que concurran tres requisitos: que las modificaciones sean de carácter provisional, que procedan "por motivos medioambientales no económicos" y que se sometan "a un procedimiento comunitario de control" (art. 130.R.2 Tratado CE). Lo mismo sucede en el específico régimen sobre aproximación de las legislaciones, cuando se exige la notificación a la Comisión para que un Estado miembro pueda omitir las medidas impuestas en el Derecho comunitario y aplicar disposiciones propias por razones de protección del medio ambiente (art. 100.A.4 Tratado CE). La jurisprudencia comunitaria ha tenido diversas ocasiones de fijar límites entre medidas de protección ambiental lícitamente exigidas por los Estados y aquéllas que deben ser consideradas como un obstáculo a la libre competencia comercial (Díez de Velasco, 1991). En la casuística judicial, la identificación de situaciones discriminatorias de extranjeros con respecto a nacionales ha sido el criterio que ha permitido identificar los obstáculos nacionales a la libre competencia, levantando el velo protector de la supuesta protección del medio ambiente. Así, se han considerado ilícitamente amparadas por el objetivo de protección ambiental medidas como la prohibición francesa de exportar aceites usados, la exigencia danesa de emplear envases autorizados, la tasa de uso de las carreteras alemanas o la reglamentación también alemana del uso de las dioxinas (3). En cambio, han podido justificarse por necesidades ambientales la prohibición belga de importar residuos a una región y la prohibición absoluta para los barcos italianos de verter en alta mar sustancias químicas nocivas (4).

2. Procedimientos comunitarios.

   Las instituciones comunitarias pueden seguir diversos procedimientos para la adopción de las decisiones con trascendencia ambiental, vinculadas a las diferentes políticas comunitarias. Los procedimientos para la toma de las decisiones de la específica política ambiental son a su vez variados. La mayor parte de tales decisiones deben tomarse conforme al denominado procedimiento de cooperación, por mayoría cualificada del Consejo, mientras no exista oposición del Parlamento Europeo (art. 130.S.1 Tratado CE, que remite al art. 189.C). Junto a esa regla general, de un lado, el procedimiento se agrava para ciertas decisiones (de tipo fiscal, de ordenación territorial y uso del suelo, así como en materia hidráulica y energética), que requieren la unanimidad del Consejo, aunque se permite que el propio Consejo flexibilice esta exigencia, determinando las decisiones que pueden ser tomadas por mayoría cualificada (art. 130.S.2 Tratado CE). De otro lado, el procedimiento varía para la adopción de los programas de acción ambiental, que se someten al llamado procedimiento de codecisión, que utiliza el sistema del comité de conciliación en caso de oposición del Parlamento (art. 130.S.3 Tratado CE, que remite al art. 189.B). Los grandes problemas no derivan, sin embargo, de las anteriores modalidades, sino de la existencia de otros posibles apoyos de las medidas de protección ambiental comunitarias. Apoyos ajenos a los que proporcionan los preceptos directamente referidos a la política ambiental (arts. 130.R a 130.T Tratado CE). Posibilidad que no debe producir extrañeza, toda vez que uno de los principios aceptados en el mismo capítulo de medio ambiente es el de la integración de las exigencias de la protección del medio ambiente en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad (art. 130.R.2 Tratado CE). De manera que, junto a la específica política de medio ambiente, las demás políticas comunitarias deben contribuir a la protección del medio ambiente. En la práctica, han destacado las cuestiones relacionadas con el exacto deslinde entre las decisiones de la específica política ambiental (normalmente, conforme al procedimiento de cooperación del art. 189.C, por remisión del art. 130.S.1 Tratado CE) y los efectos de protección ambiental de las medidas de aproximación de las legislaciones estatales, "que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior" (conforme al procedimiento de codecisión del art. 189.B, por remisión del art. 100.A.1 Tratado CE). Sin embargo, la disyuntiva, con sus consecuencias procedimentales, competenciales y de contenido, puede presentarse en relación con otros ámbitos, como la política comercial común (art. 113 Tratado CE). La jurisprudencia comunitaria viene manteniendo el criterio de vincular las medidas ambientales a la finalidad preponderante de la correspondiente disposición. Según esa finalidad preponderante sea la protección directa del medio ambiente (art. 130.S Tratado CE), la armonización del mercado común (art. 100.A) u otro objetivo comunitario, procederá también aplicar uno u otro procedimiento. Así, regulaciones de las importaciones agrícolas y del uso del dióxido de titanio se han considerado parte de otras políticas comunitarias(5) . En cambio, los regímenes sobre gestión y traslado de residuos se han incluido en la política ambiental (6). Criterio de la finalidad preponderante que, al remitir su aplicación a una casuística llena de matices, no es de extrañar haya suscitado dudas y perplejidades e incluso "una cierta virulencia" (García Ureta, 1995).

3. Organización y financiación comunitarias.

   La regla que atribuye a los Estados miembros la responsabilidad en la ejecución y la financiación del Derecho ambiental comunitario, queda flexibilizada por la posibilidad de que la Comunidad disponga de algunos elementos organizativos y financieros, conforme a la cláusula "sin perjuicio de determinadas medidas de carácter comunitario", que condiciona el alcance de las obligaciones estatales (art. 130.S.4 Tratado CE). De una parte, resulta necesario contar con algunas estructuras comunitarias, al menos con el fin de preparar nuevas normas, responder a las necesidades de reforma de las existentes y asegurar su cumplimiento. De otra parte, algunas exigencias comunitarias en materia ambiental sólo podrán ser llevadas a la práctica con el apoyo financiero de la Comunidad. La mayor parte de las funciones ambientales se ejeruen en la Comisión por la Dirección General XI, de Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Protección Civil. No obstante, otras direcciones generales asumen competencias de tipo horizontal, que afectan también al medio ambiente, como sucede en materia de relaciones internacionales o investigación. Además, recuérdese que el compromiso de cualesquiera políticas comunitarias con la protección del medio ambiente (art. 130.R.2 Tratado CE) termina por implicar a todos los órganos e instituciones comunitarios. En cualquier caso, conviene destacar la novedad organizativa que supuso la creación de la Agencia Europea de Medio Ambiente (Reglamento 2190/90), como resultado del mayor compromiso de la Comunidad con los objetivos de protección ambiental, tras el Acta Unica. La Agencia está dotada de personalidad jurídica. Se rige por un Consejo, que integran representantes de todos los Estados miembros, junto con dos vocales designados por el Consejo comunitario y otros dos nombrados por el Parlamento Europeo. La Agencia tiene la función esencial de proporcionar datos objetivos sobre la situación del medio ambiente, proporcionando base científica para la adopción de nuevas normas comunitarias y para exigir el cumplimiento de las normas existentes. Para ello, se pretende configurarla como el centro neurálgico de una red de instalaciones nacionales para el control de la calidad ambiental. Aunque no se le atribuyen funciones de elaboración ni de ejecución de la política ambiental comunitaria, en el futuro la Agencia pudiera llegar a asumir competencias más amplias, como el control de la aplicación del Derecho comunitario ambiental, el otorgamiento de medidas de fomento para la protección del medio ambiente o el establecimiento de criterios para la evaluación de los impactos ambientales de diferentes tipos de proyectos. Las exigencias financieras de la política ambiental permiten diversas manifestaciones de solidaridad comunitaria (Ruiz-Tomás, 1996). En primer término, cabe mencionar las implicaciones ambientales de los fondos estructurales, como consecuencia de la integración de la tutela ambiental en todas las políticas comunitarias. De esta manera, el FEDER, el FEOGA y el FSE, desde las reformas de 1988-1993, permiten la financiación de programas, normalmente por iniciativa de los Estados, que tienen en cuenta las necesidades del medio ambiente. En segundo lugar, para contribuir al desarrollo y ejecución de la política ambiental comunitaria, se creó un instrumento financiero específico, LIFE (Reglamento 1973/92). Su objeto es contribuir a la financiación de acciones ambientales prioritarias en los Estados miembros, así como proporcionar asistencia técnica y económica para las organizaciones estatales de protección del medio ambiente. Por último, debe resaltarse la constitución del Fondo de Cohesión (Reglamento 1164/94), que permite proporcionar apoyo financiero para las intervenciones ambientales exigidas por la Comunidad, cuando impliquen "costes desproporcionados" (art. 130.S.5 Tratado CE). El Fondo se centra en la financiación de proyectos concretos, no en programas o planes, pudiendo alcanzar el ochenta por ciento de la inversión.

Control de la ejecución estatal.

El control del cumplimiento por los Estados miembros de las obligaciones generadas por el Derecho comunitario ambiental constituye uno de los problemas más graves de la materia, pudiendo decirse que existe una "laguna de ejecución", que afecta gravemente a la eficacia de la normativa ambiental de la Comunidad ( Crocket y Schultz, 1991; Riechenberg, 1991; Somsen, 1996). Habrá que intentar, en consecuencia, reforzar tanto los mecanismos de supervisión por la propia Comunidad como las vías de exigencia por los particulares que posibilita la doctrina del efecto directo de las directivas ambientales.

1. Supervisión comunitaria.

   Como es sabido, los Estados miembros de la Comunidad Europea integran en sus propios ordenamientos jurídicos las fuentes del Derecho comunitario. Fuentes que incluyen los Tratados constitutivos, el conjunto de actos que componen el llamado Derecho derivado, los acuerdos internacionales concluidos por la Comunidad y por los Estados entre sí para asegurar el cumplimiento de los Tratados y, en fin, los principios generales del Derecho. Entre las fuentes del Derecho derivado, destacan los reglamentos y las directivas. Los reglamentos tienen alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en los Estados miembros (art. 189.2 Tratado CE), colocándose incluso en una posición de primacía, conforme a la jurisprudencia del TJCE. Lo mismo puede decirse de los convenios internacionales suscritos por la Comunidad, a parte la circunstancia de que muchos de ellos están ratificados por los Estados miembros y forman ya parte de los ordenamientos jurídicos internos. Sin duda, los actos comunitarios que presentan mayores problemas son las directivas, justamente el instrumento más comúnmente utilizado para la realización de la política comunitaria ambiental. La directiva "obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios" (art. 189.3 Tratado CE). Pese a esa configuración, la práctica comunitaria ha generado en muy diversos sectores, entre ellos el ambiental, directivas de detalle, tan precisas y complejas que parecen ahogar el posible ejercicio de la libertad estatal para elegir "la forma y los medios" de alcanzar el resultado. En todo caso, la jurisprudencia comunitaria viene considerando que el contenido prolijo de las directivas no supone mengua de la obligación estatal de dar plena actuación a las mismas, conforme a las exigencias de claridad y de certeza de las situaciones jurídicas afectadas. En tal sentido, viene considerándose que las meras prácticas administrativas son insuficientes para que los Estados puedan considerar realizada su obligación de asegurar el cumplimiento de las directivas. Diversos son los instrumentos al alcance de la Comunidad, para supervisar la ejecución por los Estados de las obligaciones impuestas por el Derecho comunitario ambiental (Gosalbo, 1988; Vercher, 1989; Parejo, 1996). Básicamente corresponde a la Comisión el control formal y práctico del cumplimiento de las normas comunitarias. Por una parte, debe verificar la incorporación de las directivas a los Derechos estatales, dentro del respeto a los plazos y condiciones aplicables y, además, de manera que se garantice el efecto útil de las mismas directivas. Por otra parte, la Comisión debe controlar la correcta puesta en práctica de todas las normas comunitarias. Los problemas vienen a la hora de establecer los mecanismos de comprobación y de reacción frente a los defectos o faltas de cumplimiento de las obligaciones por los Estados miembros. La Comisión ha venido careciendo de medios adecuados para desarrollar tareas eficaces de vigilancia e inspección ambientales, aunque la creación de la Agencia Europea de Medio Ambiente (1990) responde justamente a la idea de solucionar ese problema. En la práctica, las quejas de ciudadanos y de asociaciones ante la Comisión, así como las preguntas y peticiones formuladas en el Parlamento Europeo, conforman el inicio de la mayor parte de los procedimientos incoados por incumplimiento de las obligaciones estatales. Hasta ahora, las labores inspectoras que ha sido preciso desarrollar en el curso de esos procedimientos han contado siempre con la conformidad del Estado miembro afectado. En último extremo, agotadas las vías informales, la Comisión dispone de los mecanismos generales de reacción ante cualquier incumplimiento estatal, como son la emisión de dictamen motivado y la acción ante el TJCE (art. 169 Tratado CE).

2. Efecto directo.

   La realidad demuestra la insuficiencia de los esfuerzos tendentes exclusivamente a ampliar el conjunto de técnicas de supervisión comunitaria sobre el grado de cumplimiento de las obligaciones estatales. De ahí que deba insistirse en la necesidad de establecer mecanismos de control accesibles a los particulares, tal y como propugna la doctrina del efecto directo de las directivas. Conforme a tal doctrina, elaborada por la jurisprudencia comunitaria, los Estados miembros no pueden eludir sus obligaciones de cumplimiento de las directivas comunitarias por las circunstancias de no haber adoptado las medidas exigibles o no haberlo hecho en los plazos debidos. Se reconoce así el derecho de los particulares de invocar a su favor los contenidos de las directivas que puedan ser caracterizados como claros (definidos conforme a un supuesto de hecho que conlleva unas consecuencias en la propia directiva) e incondicionales (no requeridos de normas estatales adicionales para su eficacia). La materia ambiental presenta amplias posibilidades para la aplicación de la doctrina del efecto directo, tanto por la abundancia de directivas, como por los numerosos contenidos de éstas que pueden ser calificados de claros e incondicionales. Cabe citar en tal sentido los supuestos de fijación de estándares de calidad en relación con los recursos naturales, las prohibiciones absolutas de utilizar determinadas sustancias o la obligación de evaluar las repercusiones ambientales de ciertas actividades (Krämer, 1991). De esta manera, los contenidos de las directivas ambientales podrán ser hechos valer ante las administraciones y los tribunales nacionales, obligados a velar por el cumplimiento de las normas comunitarias que tengan efecto directo, incluso frente a normas nacionales de contenido contradictorio. La doctrina limita, no obstante, su ámbito de aplicación a los aspectos beneficiosos para los particulares, puesto que la jurisprudencia comunitaria no reconoce ningún efecto directo para la creación por las directivas de obligaciones a cargo de particulares.

   (*) La realización del presente estudio se enmarca en el proyecto de investigación núm. PS94-0056 sobre "las fuentes del Derecho Ambiental" de la DGICYT, durante el período 1995-1997.

   NOTAS

La postura comunitaria obtuvo claros apoyos doctrinales, llegándose a afirmar que la CEE estaba "directamente interesada en la persecución de una política de protección del medio ambiente" y que existía en el Tratado "un complejo de disposiciones a las que cabría acudir, directa o indirectamente, para la solución de los problemas conexos a la degradación del medio ambiente" (Curti Gialdino, 1974). Aunque no faltaron posiciones contrarias, resaltando que "el objeto del Tratado resulta del mismo nombre oficial de la Comunidad, en otro tiempo no traicionado: la integración económica y nada más" (Catalano, 1974).

En tal contexto, no faltaron voces destacando los inconvenientes de una política comunitaria de medio ambiente a resultas de las regulaciones adoptadas por los Estados, a posteriori y no preventiva (Carpentier, 1972), gravada por la lentitud del procedimiento de formación de las directivas (Touscoz, 1973), imposibilitada de desarrollarse conforme a "consideraciones de amplio alcance que fueran esencial e incluso exclusivamente de orden ecológico" (Scheuer, 1975), no cabiendo, en suma, abordar los problemas ambientales "sino de manera indirecta e incompleta" (Béraud, 1979). No obstante, también se hicieron valer posiciones más optimistas, que consideraban innecesario establecer conexiones económicas para las actividades comunitarias ambientales, una vez aceptado que la protección del medio ambiente se había incluido entre los principios integrantes del pacto comunitario (Bianchi y Cordini, 1983).

La postura comunitaria obtuvo claros apoyos doctrinales, llegándose a afirmar que la CEE estaba "directamente interesada en la persecución de una política de protección del medio ambiente" y que existía en el Tratado "un complejo de disposiciones a las que cabría acudir, directa o indirectamente, para la solución de los problemas conexos a la degradación del medio ambiente" (Curti Gialdino, 1974). 4. Aunque no faltaron posiciones contrarias, resaltando que "el objeto del Tratado resulta del mismo nombre oficial de la Comunidad, en otro tiempo no traicionado: la integración económica y nada más" (Catalano, 1974).

En tal contexto, no faltaron voces destacando los inconvenientes de una política comunitaria de medio ambiente a resultas de las regulaciones adoptadas por los Estados, a posteriori y no preventiva (Carpentier, 1972), gravada por la lentitud del procedimiento de formación de las directivas (Touscoz, 1973), imposibilitada de desarrollarse conforme a "consideraciones de amplio alcance que fueran esencial e incluso exclusivamente de orden ecológico" (Scheuer, 1975), no cabiendo, en suma, abordar los problemas ambientales "sino de manera indirecta e incompleta" (Béraud, 1979). No obstante, también se hicieron valer posiciones más optimistas, que consideraban innecesario establecer conexiones económicas para las actividades comunitarias ambientales, una vez aceptado que la protección del medio ambiente se había incluido entre los principios integrantes del pacto comunitario (Bianchi y Cordini, 1983).

La STJCE de 29 marzo 1990 (caso de las importaciones agrícolas), consideró acertada la fundamentación en la política comercial común (art. 113 Tratado CE) de un Reglamento comunitario dictado, tras el accidente nuclear de Chernóbil, para regular las importaciones agrícolas procedentes de terceros países. En tal sentido, se estimó que, si bien el Reglamento tenía indudable incidencia ambiental, "los arts. 130.R y 130.S dejan íntegras las competencias que la Comunidad posee en virtud de otras disposiciones del Tratado"; y ello, "aunque las medidas a adoptar sobre la base de estas últimas persigan al mismo tiempo uno de los objetivos de protección del medio ambiente". La STJCE de 11 junio 1991 (caso del dióxido de titanio) llevó el anterior criterio hasta el extremo de anular la directiva de armonización de las legislaciones nacionales, adoptada con fundamento en el art. 130.S, por entender que, aun presentando "a la vez el carácter de una acción ambiental, en el sentido del art. 130.S, y el de una medida de armonización que tiene por objeto el establecimiento y funcionamiento del mercado común, en el sentido del art. 100.A", predominaba la finalidad de armonización de un sector económico: "Hay que subrayar que una acción dirigida a aproximar las normas nacionales relativas a las condiciones de producción en un sector determinado de la industria, con el fin de eliminar las distorsiones de la competencia en ese sector, puede contribuir a la realización del mercado interior y pertenece por ello al ámbito de aplicación del art. 100.A. Por último, procede señalar que el citado art. 100.A indica expresamente que los objetivos de protección del medio ambiente contemplados en el art. 130.R pueden perseguirse eficazmente por medio de medidas de armonización adoptadas sobre la base del art. 100.A."

La STJCE de 17 marzo 1993 (caso de la gestión de residuos), consideró que la regulación comunitaria de la gestión de residuos, que incide sobre la libre circulación de los residuos, sólo accesoriamente afectaba al mercado común: "Sin embargo, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el solo hecho de que el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior esté concernido no basta para que el art. 100.A Tratado CEE sea de aplicación. Resulta, en efecto, de la jurisprudencia del Tribunal que el recurso al art. 100.A no está justificado cuando el acto a adoptar no tiene más que accesoriamente por efecto armonizar las condiciones del mercado interior en la Comunidad. Tal es el caso en el supuesto que nos ocupa. La armonización prevista por el art. 1 de la Directiva tiene por objeto principal asegurar, en la necesidad de proteger el medio ambiente, la eficacia de la gestión de los residuos en la Comunidad, cualquiera que sea su origen, y no tiene más que accesoriamente efectos sobre las condiciones de la competencia y de los intercambios.En estas condciones, hay que considerar que la Directiva impugnada ha sido válidamente adoptada con el único fundamento del art. 130.S Tratado CEE." En igual sentido, la STJCE de 28 junio 1994 (caso del traslado de residuos), situó la regulación comunitaria del traslado de residuos en la política ambiental (art. 130.S), aunque tuviera incidencia sobre el mercado común (que exigiría fundarse en el art. 100.A), por estimar que "es jurisprudencia constante que el mero hecho de que el establecimiento o funcionamiento del mercado interior esté concernido no basta para que el art. 100.A sea de aplicación y que el recurso a este artículo no está justificado cuando el acto a adoptar no tiene más que accesoriamente por efecto armonizar las condiciones del mercado interior de la Comunidad".

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