La competencia estatal para la aprobación de normas adicionales de protección ambiental en ámbitos armonizados en el nivel comunitario: estudio jurisprudencial de los artículos 114 y 193 TFUE

AutorManuela Mora Ruiz
Cargo del AutorProfesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Huelva
Páginas79-105

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I Introducción: la posición del medio ambiente en los tratados y su relación con el funcionamiento del mercado interior como cuestión previa

La protección del medio ambiente en la Unión europea constituye, sin ningún tipo de dudas, una de las piezas claves del Derecho Europeo en su máximo nivel. Desde esta prespectiva, puede afirmarse que la actual consideración de la tutela ambiental como una política transversal y necesaria a la realización del resto de políticas europeas, junto a la específica ordenación de la misma, es un punto de llegada en la evolución y consolidación de esta política en el nivel de los Tratados. En este sentido, cabe destacar, por un lado, el valor del art. 3.3. del Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE), en cuya virtud el objetivo de establecer el mercado interior no es posible sino desde las exigencias del desarrollo sostenible, esto es, desde la necesaria compatibilidad entre el «crecimiento económico equilibrado» y «un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente»173; y, por otro lado, hay que insistir en la consolidación de la política ambiental como una política de acción comunitaria, tal y como se refleja no solo en el Título XX del actual Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), sino, a través de la vigente distribución de competencias entre la Unión y los Estados174, a la que luego nos referiremos.

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Sobre la base de esta afirmación, el presente trabajo pretende una consideración de las relaciones entre la protección del medio ambiente y el mercado interior en el marco del TFUE, habida cuenta de los poderes armonizadores que corresponde a las instancias europeas competentes en uno y otro ámbito y la esfera de autonomía que, desde el Tratado, también se reconoce a los Estados miembros175. En consecuencia, el objetivo fundamental de este estudio será poner de manifiesto los elementos de relación entre ambas políticas, tanto desde un punto de vista material, como desde un punto de vista competencial, teniendo en cuenta la capacidad de los Estados para poder crear o mantener normas o medidas administrativas diversas a las normas europeas de Derecho derivado, si están intereses generales en juego, como el que representa la protección del bien jurídico medio ambiente. En este sentido, los Estados se encuentran legitimados para «desvincularse» del marco general armonizado176.

Así, desde un punto de vista material, y teniendo en cuenta la anterior afirmación, podría reconocerse una cierta oposición inicial entre el funcionamiento del mercado interior y la protección del medio ambiente, si esta última legitima medidas diversas a las establecidas al servicio del primero por parte de los Estados miembros. Sin embargo, no puede obviarse, y ello constituye el punto de partida de este estudio, que el mercado interior precisa en su realización, como antes se ha señalado, la garantía de un elevado nivel de protección del medio ambiente, tal y como ha dispuesto el art. 3.3 TUE y como asegura el art. 11 TFUE, al exigir la integración de la política ambiental «en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión Europea, en particular con objeto de fomentar el desarrollo sostenible». No estamos ante objetivos alternativos, sino compatibles177que, no obstante, en su concreción a través de normas de Derecho derivado deberán apoyarse en la base jurídica más apropiada, atendiendo al objetivo prevalente en cada caso178. En otros términos, Consejo y Parlamento o Comisión optarán por aprobar normas en el marco del art. 114 o del art. 192 del TFUE en función del objetivo primordial perseguido, esto es, la garantía de funcionamiento del mercado interior o la protección del medio ambiente; en cualquier caso, estaremos ante un proceso de armonización de las

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legislaciones nacionales que, también en función del objetivo prevalente, permitirá un mayor o menor margen de autonomía a los Estados para adoptar y/o mantener medidas nacionales diversas179. Conocer el grado de autonomía conferido a los Estados y, por tanto, la capacidad y medios para que estos aseguren la protección del medio ambiente, delimitando, por tanto, la configuración normativa en el nivel europeo tanto del mercado interior, como de la política ambiental, constituirá, mediante el análisis de la jurisprudencia surgida al respecto, el objeto fundamental de este trabajo.

Finalmente, admitidos los puntos de conexión entre la realización del mercado interior y la política ambiental de la Unión, es necesario especificar, aun someramente, el juego competencial existente entre esta y los Estados como cuestión previa a la consideración específica de los arts. 114 y 193 TFUE.

Así, en primer término, el art. 4.2 TFUE especifica que, tanto mercado interior como medio ambiente son ámbitos en que la Unión y los Estados ostentan competencias, de forma que, en contraposición con las competencias exclusivas de la Unión del art. 3 Tratado, estas materias constituyen competencias compartidas. A nuestro juicio, ello avala la equivalencia de posiciones entre una y otra materia en el nivel del Tratado, a fin de asegurar la integración de ambas políticas.

En segundo lugar, en tanto que competencias compartidas, tanto la Unión como los Estados pueden legislar y adoptar actos, y, en cierto modo, los Estados ejercerán sus competencias en la medida o con la extensión que les permita la Unión, en función de cómo esta haya ejercido efectivamente sus competencias (art. 2.2 TFUE)180, de conformidad con el principio de subsidiariedad. En este último sentido, el precepto no prejuzga la fórmula de ejercicio de la competencia por parte de la Unión, de forma que la aprobación de normas armonizadoras constituirá una de estas fórmulas en la medida en que así se prevea por las disposiciones aplicables a cada ámbito, teniendo en cuenta los objetivos de los Tratados181. Las normas armonizadoras no serán un fin en sí mismas, sino un medio para conseguir los objetivos de cada política y, por tanto, a nuestro juicio, la armonización no podrá jugar como un título competencial a favor de la Unión, debiendo asegurar espacio para las normas y medidas nacionales ejercidas, asimismo, en ámbitos competenciales de los Estados. El mercado interior y la protección del medio ambiente, son, en este sentido, paradigmáticos de las

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tensiones que pueden producirse entre las normas de la Unión y el Derecho nacional, cuando nos movemos en ámbitos de competencias compartidas182.

Sobre la base de lo expuesto, procederemos a una consideración más detenida de la efectiva regulación del mercado interior en los términos del art. 114 TFUE y de la política ambiental en relación con los arts. 191 a 193, y de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE), a fin de poder ofrecer una construcción sistemática del grado de integración entre la realización del mercado interior y la protección del medio ambiente a través del Derecho derivado de la Unión de alcance armonizador y el Derecho de cada Estado vigente en el marco de dicha armonización. Sin duda, el Estado contribuye, de esta manera, a conformar el Derecho europeo y a ello dedicaremos los siguientes epígrafes.

II El art. 114 TFUE y la armonización para la realización del mercado interior: el medio ambiente como elemento de derogación del régimen armonizado
1. Sentido y alcance del mercado interior: la armonización normativa como clave de su realización

El mercado interior es objeto de regulación específica en el Título I del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, de forma que el objetivo perseguido es el establecimiento del mercado y la garantía de su funcionamiento (art. 26.1). La realización del mercado interior supondrá, entonces, la creación de un espacio «sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales está garantizada de acuerdo con las disposiciones del Tratado» (art. 26.2). Como es conocido, los Títulos II y siguientes regulan el contenido y condiciones de ejercicios de las libertades circulatorias de la Unión, para, finalmente, establecer en el Título VII de la Tercera Parte del aludido Tratado, las «Normas comunes sobre competencia, fiscalidad y aproximación de legislaciones», en tanto que piezas claves de la garantía del mercado interior ya señalada.

Desde esta última perspectiva, la aproximación de legislaciones se convierte en la vía alternativa al principio de reconocimiento mutuo entre los Estados, considerado como «un medio pragmático y potente de integración económica», a través del cual reconocer los productos y servicios procedentes de otros Esta-

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dos183. Por tanto, y ello es lo que queremos significar, el objeto de nuestro estudio no es el régimen europeo de funcionamiento del mercado interior, sino una parte del mismo, consistente, grosso modo, en la posibilidad de que las instituciones europeas competentes aproximen las legislaciones nacionales por la vía de crear normas derivadas de carácter armonizador, en tanto...

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