STS, 24 de Julio de 2007

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS:

Estimar el presente recurso nº D.F. 28/02 interpuesto por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS DE LA UGT (FES-UGT), representada por Procuradora Doña MARÍA JOSÉ MILLÁN VALERO y asistida por el Letrado DON AGUSTÍN PRIETO NIETO, contra la Orden del Ministerio de Ciencia y Tecnología de 18 de Junio de 2.002 (Orden CTE/1520/2.002), por la que se establecen los servicios mínimos de SOGECABLE S.A. y la COMPAÑÍA INDEPENDIENTE DE NOTICIAS TELEVISIÓN, S.A. (CINTV), durante el desarrollo de la huelga general convocada el día 20 de Junio de 2.002, que se anula, por vulnerar el derecho fundamental a la huelga del artículo 28.2 . de la Constitución.

No hacer una expresa declaración en cuanto a las costas del procedimiento".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) se dicte sentencia por la que, estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida, según los motivos invocados".

El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que sostiene que procede declarar no haber lugar al presente recurso de casación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 11 de julio de 2007, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (FES-UGT), mediante un recurso contencioso administrativo dirigido contra la Orden CTE 1520/2002, de 18 de junio de 1999, por la que se establecían los servicios mínimos en SOGECABLE SOCIEDAD ANÓNIMA y COMPAÑÍA INDEPENDIENTE DE NOTICIAS TELEVISIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA (CINTV) para la jornada de huelga del día 20 de junio de 2002.

La parte dispositiva de la Orden recurrida decía así:

"Primero. Fijación de los servicios mínimos.

1. De conformidad con el artículo 531/2002, de 14 de junio, (...) tienen la consideración de servicios esenciales dentro del servicio público esencial de televisión del que es concesionaria "Sogecable, Sociedad Anónima", los siguientes:

1. La emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada.

2. La producción y emisión de la normal programación informativa (...)".

La sentencia que se recurre en esta casación estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló la Orden recurrida, "por vulnerar el artículo 28.2 de la Constitución".

El actual recurso de casación lo ha interpuesto la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, que invoca en su apoyo los dos motivos que más adelante se analizarán.

La sentencia de instancia, cuando delimita el litigio que es objeto de enjuiciamiento, diferencia, en lo que hace al requisito de la motivación de los servicios mínimos, entre estas dos distintas cuestiones: la formal relativa a la exteriorización de las razones que la autoridad gubernativa tiene en cuenta para fijar los servicios mínimos; y la sustancial concerniente a si esos servicios mínimos respetan o no debidamente el contenido esencial del derecho fundamental de huelga que limitan.

Por lo que se refiere a la primera cuestión, la sentencia "a quo" declara que no cabe apreciar falta de motivación como causa de nulidad de la Orden recurrida.

Sin embargo, su respuesta es contraria a la validez de dicha Orden litigiosa en lo que respecta a la segunda de esas dos cuestiones, esto es, la de la compatibilidad de los servicios mínimos que son establecidos con el derecho fundamental de huelga.

El razonamiento sobre esta segunda cuestión esta en el fundamento de derecho noveno de la sentencia recurrida y lo refiere únicamente a los servicios mínimos de las letras a) y b) del apartado primero de la Orden recurrida.

El núcleo de este razonamiento invoca el criterio jurisprudencial que ha considerado injustificado establecer igual nivel de protección para todos los contenidos informativos y disponer una emisión normal para toda la programación informativa, y todavía más injustificado mantener en horarios habituales una programación grabada, desde la idea de que en tales casos se puede privar a la huelga de repercusión apreciable, sustrayéndole su virtualidad como medio de presión.

Con ese punto de partida jurisprudencial, los servicios mínimos controvertidos son valorados como desmesurados, por ser exageradamente restrictivos para el derecho de huelga y no tener en cuenta que la protección buscada para otros intereses podría haber sido conseguida por otros medios menos lesivos para dicho derecho fundamental de huelga.

El recurso de casación del Abogado del Estado esgrime en su apoyo dos motivos.

El primero, que se ampara en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), denuncia que la sentencia recurrida, de acuerdo con su fundamentación, sólo debió anular las letras a) y b) del apartado primero de la Orden recurrida.

Y la denuncia termina con una simple cita de los artículos 71.1.a) de la LJCA y 24 CE.

El segundo motivo de casación, amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA, denuncia la infracción del artículo 28.2 CE .

La argumentación que se utiliza, en lo que se refiere a la "programación previamente grabada", es que esta clase de emisión no puede considerarse equivalente al "rendimiento habitual del servicio", y que tampoco es correcta la cita que la Sala de instancia hace de la sentencia de este Tribunal Supremo, de 15 de septiembre de 1995, por ir referida a una huelga de dos horas de duración y no a una huelga general de 24 horas.

Por lo que respecta al servicio mínimo que la Orden recurrida establece de "producción y emisión de la normal programación informativa", se señala que el fundamento de dicho servicio es la garantía legal de los principios constitucionales plasmados en el artículo 4 de la Ley 4/1980 .

El primer motivo no puede ser acogido. Con independencia de que su formulación no razona debidamente las vulneraciones de los concretos preceptos que invoca, hay que decir que la sentencia de instancia debe ser interpretada en su totalidad. Lo que significa que sus pronunciamientos han de quedar circunscritos solamente a las concretas impugnaciones que, por ser también las únicas que fueron suscitadas en los alegatos de la demanda, fueron también las únicas que fueron objeto del enjuiciamiento de la Sala de instancia.

Y esa lectura completa de la sentencia recurrida, puesta en relación con lo que fue planteado en la demanda, demuestra que el pronunciamiento anulatorio del fallo estuvo referido a los dos únicos servicios mínimos que fueron objeto de controversia: la emisión de la programación previamente grabada y la producción y emisión de la normal programación informativa que, respectivamente, fueron incluidos en las letras a) y b) de la Orden recurrida.

El segundo motivo de casación también debe fracasar, ya que los razonamientos empleados por la sentencia recurrida son coincidentes en su esencia con la doctrina que recientemente ha proclamado el Tribunal Constitucional sobre unos servicios mínimos del mismo alcance que los que son objeto de discusión en el presente litigio.

Dicha doctrina está contenida en la sentencia núm. 183/2006, de 19 de junio, de la que es de interés destacar aquí estas declaraciones:

"(...)

Para decidir si los servicios impugnados pueden calificarse como esenciales debemos partir de unas consideraciones previas.

En primer lugar debe resaltarse que la posible limitación del derecho de huelga de los trabajadores con la finalidad de asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad está prevista en el artículo 28.2 CE como contenido necesario de la ley que regula el ejercicio de ese derecho. Deberá ser esa ley, y no otra, la que regule las referidas garantías. La falta en la actualidad de dicha ley lógicamente plantea múltiples problemas y en especial, y en lo que aquí nos ocupa, en orden a la determinación de cuáles puedan calificarse como servicios esenciales y cuál pueda ser el alcance de las garantías necesarias para asegurar su mantenimiento.

En todo caso no está de más observar que la cuestión planteada es una cuestión de límites de un derecho fundamental, en la que, en la relación entre el derecho y su límite posible, el criterio de interpretación debe ser el de la mayor amplitud posible del derecho y la restricción del límite a lo necesario (...).

A partir de esa consideración es evidente que la falta de la inexcusable ley postconstitucional no puede valer para adoptar actitudes de tolerancia respecto de la utilización de criterios restrictivos del ejercicio del derecho y de la laxitud de sus limitaciones establecidas por la autoridad gubernativa con base en una norma preconstitucional, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, en el que los elementos del supuesto de hecho de la norma que permite el establecimiento de las limitaciones ni tan siquiera coinciden estrictamente con los del supuesto de hecho del artículo 28.2 CE .

Así las cosas, debe observarse que, debiendo ser la ley reguladora del ejercicio del derecho de huelga la que establezca, con los criterios que el legislador determine, el régimen de las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, la calificación global de unos determinados servicios públicos como esenciales por una ley distinta de la reguladora del ejercicio del derecho de huelga (en el caso que nos ocupa la Ley 4/1980, de 10 de enero, derogada por la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, en cuyo artículo 2 se califica de servicio esencial el servicio público de radio y televisión del Estado), calificación realizada, por tanto, desde una óptica distinta de la del derecho de huelga, no puede suplir sin más y de principio la calificación del servicio como "servicio(s) esencial(es) de la comunidad", desde el prisma normativo y constitucional del derecho de huelga.

Baste observar que en el negado caso de que la Ley 4/1980, al hacer la calificación de la radiodifusión y la televisión como servicios públicos esenciales, estuviera haciendo una calificación global de conjunto de los servicios a efectos de eventuales huelgas, estableciendo así la base normativa para la ulterior limitación del ejercicio del derecho de huelga en tales servicios en otra norma, vendría a colisionar con nuestra doctrina interpretativa del artículo 28.2 CE, citada en otro lugar, según la cual "no existe ningún tipo de actividad productiva que, en sí misma, pueda ser considerada como esencial. Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes o intereses exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y en la intensidad que lo exija, puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma" (SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 10, y 51/1986, de 24 de abril ).

Por ello debemos relativizar el dato de que la Ley 4/1980 califique la radiodifusión y la televisión como servicios públicos esenciales, que se utiliza en el preámbulo del Real Decreto impugnado y en la argumentación del Abogado del Estado en este recurso de amparo como presupuesto conceptual para la calificación como servicios esenciales de los concretos servicios aquí cuestionados. Deberán ser éstos directamente los que, en su caso, puedan calificarse o no como "servicios esenciales de la comunidad", a los efectos del artículo 28.2 CE en el marco de nuestra referida jurisprudencia, evitando el deslizamiento conceptual desde el dato normativo de la calificación del artículo 1.2 de la Ley 4/1980, a la calificación de los concretos servicios cuestionados.

Por otra parte, debe significarse que la norma preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios esenciales, esto es, el artículo

10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución").

En otro orden de consideraciones ha de significarse que la calificación de un servicio como esencial, como hace en esta ocasión el Real Decreto impugnado, "no significa la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal servicio, sino la previsión de las garantías para su mantenimiento, término éste que sin necesidad de acudir a otro canon hermenéutico que el que brinda la interpretación lexicológica excluye aquellas garantías ordenadas al funcionamiento normal, (pues) mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual". Y, en estrecha relación con la anterior consideración, ha de recordarse también que el límite al derecho de huelga establecido en el artículo 28.2 CE trae causa en la correlativa satisfacción de otros derechos o libertades constitucionalmente protegidos y en la preservación de los bienes de idéntica significación (STC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ).

Al propio tiempo a la hora de relacionar el ejercicio del derecho de huelga con otros derechos o libertades constitucionales protegidos, en cuanto la preservación de éstos pueda operar como límite de aquél, debe ser factor importante a considerar el de la significación relativa del momento de ejercicio de cada uno de los derechos. En tal sentido si el derecho o libertad que, en su caso, pueda operar como limitativo del ejercicio del derecho de huelga puede ejercitarse en un momento no coincidente con el del ejercicio del derecho de huelga, sin afectar sensiblemente a su funcionalidad, no habrá ninguna razón para dar prioridad a aquél y para que deba operar como limitación del ejercicio del derecho de huelga en el momento elegido. La articulación de ambos derechos puede perfectamente hacerse, desplazando el momento temporal del ejercicio del derecho que eventualmente pudiera colisionar con el de huelga. Naturalmente, para la conciliación temporal del ejercicio de los diferentes derechos será factor importante el de la duración de la huelga, que deberá ser elemento inexcusable para un juicio de proporcionalidad sobre la necesidad del límite.

No está de más advertir cómo ese elemento de la temporalidad está presente en el mismo Real Decretoley 17/1977, base normativa del Real Decreto impugnado en este caso, cuando se refiere a servicios de "reconocida e inaplazable" necesidad, evidenciando que, de ser posible el aplazamiento de la prestación del servicio, no se da ya el supuesto de la potestad de limitar el ejercicio de derecho de huelga.

No cabe duda de que el derecho de huelga, como ya hemos señalado, no es un derecho ilimitado y que, en concreto, a los efectos que a este recurso de amparo interesan, la salvaguarda del derecho a comunicar y recibir información veraz por cualquier medio de difusión - artículo 20.1 d) CE - puede operar como límite de aquel derecho a la hora de definir los servicios esenciales y los servicios mínimos en relación con una huelga concreta.

Pues bien, en este caso en relación con la calificación como servicio mínimo de "la emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada" -artículo 3 a) del Real Decreto 531/2002, de 14 de junio -, ha de afirmarse, en aplicación de la doctrina constitucional expuesta que, aun admitiendo que pueda resultar concernido el derecho a comunicar y recibir información -artículo 20.1 d) CE - en aquellos supuestos en los que la programación previamente grabada revista un contenido o un interés primordialmente informativo, se restringe de manera desproporcional el derecho de huelga. En efecto, se trataría en todo caso de una información que obviamente puede ser emitida con posterioridad a la jornada de huelga, en esta ocasión de veinticuatro horas, sin menoscabo alguno del derecho a comunicar o recibir información, al estar desprovista ésta, por su propia condición de pregrabada, de la actualidad e inmediatez necesarias que pudieran justificar en principio la restricción del derecho de huelga. En otras palabras, la oportunidad del ejercicio del derecho a comunicar y recibir información durante la jornada de huelga respecto a una programación previamente grabada de posible contenido o interés informativo supone una restricción del derecho de huelga que, por la propia característica de la información que se quiere emitir, no encuentra justificación en la preservación del derecho a comunicar y recibir información.

Pero de inmediato debe advertirse, además, que no toda la programación de televisión tiene que ver con el referido derecho constitucional, existiendo una gran porción de espacio de puro entretenimiento. Por ello, el resto de la plural actividad televisiva previamente grabada, desprovista de todo contenido e interés informativo, aún respaldada por un evidente interés legítimo tanto del comunicador como de los receptores, en nada concierne al derecho a comunicar y recibir información ex artículo 20.1 d) CE, no invocándose en el Real Decreto impugnado ningún otro derecho o libertad constitucionalmente reconocido ni ningún bien de idéntica significación cuya preservación requiera el sacrificio del derecho de huelga para la emisión de la referida programación previamente grabada.

A las precedentes consideraciones ha de añadirse, como el Ministerio Fiscal señala con acierto, que mediante la calificación como servicio mínimo de "la emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada" se persigue, como se indica en la exposición de motivos del Real Decreto recurrido, la no interrupción del servicio de la radiodifusión sonora y de la televisión, con lo que se priva de repercusión apreciable a la huelga, sustrayéndole su virtualidad de medio de presión y de inequívoca exteriorización de los efectos del paro laboral efectivamente producido mediante la exigencia de una apariencia de normalidad del servicio contraria, como ya hemos señalado, al derecho de huelga.

Ha de concluirse, por tanto, que la calificación en este caso como servicio mínimo de "la emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada" ha lesionado el derecho de huelga (artículo 28.2 CE ).

La misma conclusión se impone en relación con la calificación como servicio mínimo de "la producción y emisión de la normal programación informativa" -artículo 3 b) del Real Decreto 531/2002, de 14 de junio -. Es evidente la directa implicación en la adopción de esta medida del derecho a comunicar y recibir información veraz por cualquier medio de difusión -artículo 20.1 d) CE -. Ahora bien, la obvia pluralidad, heterogeneidad y diversidad de contenidos que puede revestir y de hecho reviste la denominada en el Real Decreto impugnado, sin más concreciones, "normal programación informativa" no tiene por qué merecer, en razón de su distinto valor desde la perspectiva del derecho a comunicar y recibir libremente información veraz, un igual nivel de protección, de manera que sin una mayor precisión de lo que constituye la denominada "normal programación informativa", cuya ausencia no corresponde determinar a este Tribunal, no puede considerarse justificada ni proporcionada la restricción que en este caso, atendiendo a la extensión y duración de la huelga convocada, se ha impuesto al derecho de huelga. No puede dejar de recordarse a este respecto, como ya hemos señalado con anterioridad, que "mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual" (STC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ), lo que también resulta aplicable y extensible en este caso a la programación informativa durante la jornada de huelga, sin que pueda justificarse sin más la exigencia de una "normal programación informativa".

Así pues, la calificación en este caso como servicio mínimo de "la producción y emisión de la normal programación informativa" ha vulnerado también el derecho de huelga (artículo 28.2 CE ). DÉCIMO.- Finalmente, en modo alguno resulta ocioso recordar que este Tribunal ha declarado que "el contenido esencial del derecho de huelga consiste en una cesación del trabajo en cualquiera de las manifestaciones o modalidades que puede revestir" (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 10 ) y que esta cesación del trabajo es susceptible de provocar la interrupción de la actividad de producción y distribución de bienes y servicios si las características de la huelga y su seguimiento así lo determinan. Precisamente por ello, cuando los bienes y servicios resultan esenciales para la comunidad y su producción o distribución no puede verse interrumpida sin afectar a derechos y bienes constitucionalmente protegidos, resulta lícita la restricción del derecho de huelga mediante el establecimiento de unos servicios mínimos que garanticen su mantenimiento, servicios que deben ser los estrictamente requeridos para la garantía del derecho o bien sobre el que se proyecta. No es, por tanto, la pretensión de interrupción del servicio la que debe ser justificada por los huelguistas, apareciendo ésta como una consecuencia, en su caso, del ejercicio del derecho de huelga, sino la necesidad de su no interrupción, lo que obliga a motivar, según ya se ha señalado, las medidas que se adopten para garantizar su mantenimiento. La efectividad del ejercicio del derecho de huelga no demanda tampoco del empresario una conducta específicamente dirigida a propiciar la divulgación de la situación de huelga, pero demanda, no ya del empresario sino de la autoridad gubernativa facultada para el establecimiento de los servicios mínimos, que aquellos que se impongan no restrinjan de forma injustificada o desproporcionada el ejercicio del derecho, incluida la faceta del mismo dirigida a lograr su proyección exterior".

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y no se aprecian circunstancias que justifiquen la no imposición de las costas correspondientes a esta fase de casación (artículo 139.2 de la LJCA de 1998 ).

Pero, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA de 1998, se señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios correspondientes a cada uno de los abogados de las partes recurridas la de 1.500 euros. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a que la cuestión planteada no presenta excesiva complejidad y tampoco ha exigido una especial dedicación para formular la oposición.