STS, 20 de Diciembre de 2002

D. Manuel interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso- administrativo número 953/1993 contra la resolución de la Dirección General de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 15 de septiembre de 1992 que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre y ordenó a la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico iniciar las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones registrales contradictorias en el expediente C-DL-28/29-Cádiz, relativo al tramo comprendido entre Las Piletas y el Arroyo Reyerta, en el término municipal de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz), en relación con la finca señalada bajo el número NUM000 ; recurrió asimismo la desestimación presunta por silencio administrativo del Ministro de Obras Públicas y Transportes del recurso deducido contra aquélla.

En su escrito de demanda, de 10 de mayo de 1994, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando la presente demanda, declare no ser conforme a Derecho el deslinde de la zona marítima terrestre del tramo de costa comprendido entre Las Piletas y el Arroyo de la Reyerta del término municipal de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz) en cuanto a la zona que discurre ante la finca propiedad de mi representado, por cuanto no puede incluirse en la 'ribera del mar' la franja de terreno comprendida entre las líneas señaladas con los hitos 'R' y 'M' del plano -que en aquel lugar están representados por los 'R-12' y 'M-15'; y consiguientemente la anule en ese particular; y en su lugar declare que no incluye dicha franja de terreno; que la servidumbre de tránsito ha de computarse a partir de la línea 'R', que en aquel punto concreto está representada por el hito 'R-12', y, por lo tanto, que al existir más de seis metros hasta la linde de la propiedad de mi representado, no procede practicar en el Registro de la Propiedad anotación contradictoria alguna en relación con la servidumbre de tránsito, y que se modifique, en función de ese nuevo deslinde, el límite de la servidumbre de protección". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 7 de febrero de 1995, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 9 de febrero de 1995 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 12 de julio de 1996, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Manuel contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que son las mismas contrarias a Derecho, anulándolas debiendo estarse en lo que a la concreta finca del recurrente se refiere a lo razonado en el Fundamento de Derecho Octavo de esta Sentencia, no se hace imposición de costas".

Con fecha 17 de marzo de 1997 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1314/1997 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 1250 y 1251 del Código Civil.

Bajo el mismo ordinal, por infracción de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

D. Manuel presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación y la confirmación de la sentencia recurrida en todas sus partes.

Por providencia de 4 de octubre de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 12 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 12 de julio de 1996, estimó el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto D. Manuel contra las resoluciones del Ministerio de Obras Públicas y Transporte antes reseñadas, actos administrativos que aquella Sala anuló.

Las citadas resoluciones habían aprobado y confirmado, respectivamente, el deslinde (y el inicio de las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones registrales contradictorias) de los bienes de dominio público marítimo-terrestre situados en el tramo comprendido entre Las Piletas y el Arroyo Reyerta, en el término municipal de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz), limitándose el pleito a la validez de dicho deslinde en relación con la superficie de terreno que se encuentra delante de la finca señalada bajo el número NUM000 en los planos levantados al efecto. El deslinde fue llevado a cabo por la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico en el expediente C-DL-28/29-Cádiz.

La Sala de instancia fundó su fallo estimatorio en que las características físicas de los terrenos objeto de litigio, a la luz de las pruebas existentes en el expediente administrativo y en los autos, descartaban su inclusión en las categorías jurídicas correspondientes al domino público litoral.

Los fundamentos de derecho en los que se describe el proceso deductivo de la sentencia son los siguientes:

"[...] De la prueba practicada y en especial de la documental fotográfica se deduce que, como señala la parte actora, la vegetación situada delante de la finca del recurrente, en zona de dominio público, viene a ser de las mismas características respecto de la que está tierra adentro, esto es, en zona de dominio privado, sirviendo como criterio delimitador la línea roja trazada sobre las fotos obrantes en autos; si bien no hay prueba alguna acerca de qué tipo de vegetación se trata, y en especial si es vegetación propia de playa, es lo cierto que ese manto vegetal se extiende tanto a lo que se tiene como dominio público como privado, sin que se esté ante el supuesto del artículo 4, d) del Reglamento pues la vegetación que allí se prevé es la referente a la fijación de las dunas, lo que no es el caso de autos, y sin que tenga a estos efectos valor probatorio alguno lo manifestado por el propio recurrente acerca del tipo de plantas allí existentes y que se recoge en el punto 8º del Acta de reconocimiento judicial, pues no deja de ser una mera manifestación personal no contrastada.

[...] De las fotos antes indicadas más de las grandes aportadas por el recurrente no cabe deducir que se esté ante una berma; en efecto, en su demanda el recurrente alude a un informe de la Demarcación de Costas en la que se responde a sus alegaciones, informe que no se ha encontrado ni en autos ni en el expediente pero en el que al parecer se explicita que la demanialidad de ese tramo se basa en tenerlo como berma, entendiéndose por tal la definición recogida en el artículo 4, b) del Reglamento, y es lo cierto que, efectivamente, se trata de una superficie plana o casi plana que sigue en un escarpe, pero tal configuración del terreno para ser demanio público marítimo- terrestre debe ubicarse en una playa con el tipo de arenas sueltas, gravas o guijarros propios de una playa y ser ese escarpe consecuencia del efecto de las olas, y de lo que se deduce en autos es que ese desnivel del terreno seguido de una superficie plana pudiera ser eso, un escarpe seguido de una berma, pero lo cierto es que se encuentra cubierto por una superficie vegetal que hace que, como antes se ha expuesto, no sea concluyente su carácter de playa ni mucho menos que sea efecto de las olas, deduciéndose que no hay base fáctica para concluir que se esté ante una playa al amparo de lo regulado en el artículo 3,1, b) en relación con el artículo 4, b) del Reglamento.

[...] En autos se alude a unos bloques de hormigón cuya finalidad no es concluyente ni de la demanialidad del terreno ni de su carácter privado, pues se alude a ellos en el punto 1,2,2 del escrito de alegaciones del recurrente de 17 de mayo de 1991 y figuran en el plano más antiguo, pero es lo cierto que no queda probado ni que sirviesen para evitar la erosión del terreno por razón de las olas (como al parecer sostuvo la Administración en el informe antes reseñado) ni hay prueba de que sirviese para evitar la erosión causada por la afluencia masiva de personas a la playa.

[...] Por lo que se refiere al reconocimiento judicial cabe deducir que se centró más que nada sobre determinadas mediciones, pero en lo que realmente interesa no ha venido a arrojar luz pues se alude en él a unas zonas en donde se observa arena de playa, arena que al decir del actor está allí por razón de los vientos; en concreto se refiere a la zona situada a la izquierda del hito nº 15, más en concreto en la zona situada al pie de la escalera allí existente y que se sitúa a su vez frente al hito R-12 y así queda evidenciado en la foto en la que un operario de la Demarcación de Costas sostiene un cartel donde se lee 'H-16', pero si se contrastan esos datos con los planos obrantes en autos cabe albergar la duda racional de si esa zona arenosa se sitúa más bien ante la finca nº NUM001 ; asimismo se alude en el acta de reconocimiento a que hay una zona en la que la alambrada se adentra en la playa, en concreto en la zona situada a la derecha del hito nº 15 y que se identifica con la foto en la que el citado operario sostiene el cartel con el lema 'H-15', haciendo constar en el acta que en esa zona hay arena, volviendo a sostener el recurrente en ese acto que se trata de arena llevada por el viento, y es lo cierto que en el plano de diciembre de 1991 se trata de un entrante situado a la derecha de ese hito, de línea ondulada continua que se corresponde según las leyendas empleadas en ese plano con 'línea de agua', pero de nuevo se tiene que según dicho plano no está del todo claro si ese entrante se identifica frente con la finca del recurrente o con la finca nº NUM002 , quedando en ese plano ese entrante partido tal y como se deduce del trazado de la línea verde o línea interior del dominio público, trazado que es recto en virtud de lo establecido en el artículo 19.2 del Reglamento según el cual la línea de deslinde será una línea poligonal que irá de hito en hito rectificando las curvas naturales del terreno.

[...] Conclusión de todo lo dicho es que no se sabe con exactitud cuál ha sido el trazado real de la línea interior de deslinde, pero cabe deducir que ha ido siguiendo las alambradas o verjas delimitadoras de la propiedad particular, lo que implica, en principio, que se ha dejado fuera del demanio justo lo que es la propiedad del recurrente, si bien la configuración física del terreno por razón de la vegetación allí existente es igual a un lado u otro de esa línea, todo lo cual lleva a que se dicte sentencia estimatoria en el sentido de: 1º, procede rectificar la línea interior del deslinde sólo en el concreto tramo sito ante la finca nº NUM000 ; NUM003 , procede llevar la misma no hasta la línea azul del plano de 1991, esto es, la de la rivera del mar, sino hasta el límite en el que hay vegetación, y 3º, procede, como consecuencia de este fallo, reacomodar los trazados de las zonas de servidumbre de tránsito y de protección, rectificándose a tales efectos las inscripciones registrales que se hubieren realizado a raíz del acto impugnado".

El primer motivo de casación que opone el Abogado del Estado, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, denuncia la infracción del artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de los artículos 1250 y 1251 del Código Civil.

A juicio del Abogado del Estado, la Sala de instancia ha vulnerado la presunción de validez del acto administrativo en relación con la carga de la prueba y con la necesidad de que exista una prueba en contrario, principio este último a su vez recogido expresamente en el artículo 1251 del Código Civil. Sostiene, en efecto, que se ha anulado la Orden aprobatoria del deslinde "sin tener prueba en contrario que desvirtúe aquella validez".

El motivo debe ser desestimado. Por un lado, no es totalmente cierto que el tribunal sentenciador se haya basado tan sólo en las mismas pruebas que constaban en el expediente administrativo (los planos a él incorporados y la documental fotográfica), pues en autos se practicó, y por dos veces, un reconocimiento judicial que también fue valorado por la Sala de instancia.

Por otro lado, incluso admitiendo que dicha Sala se hubiera apoyado tan sólo en los documentos incorporados al expediente, ante la falta de precisión de las observaciones obtenidas en el reconocimiento judicial, es claro que el órgano jurisdiccional puede apreciar aquellas pruebas documentales en sentido contrario o, al menos, diverso del que haya deducido la Administración. Al extraer las consecuencias apropiadas de su valoración diversa del mismo material probatorio, la Sala está sin duda legitimada para anular el acto administrativo por considerar que los hechos determinantes de éste fueron indebidamente apreciados.

Tal razonamiento jurídico, traducido en la consecuencia anulatoria correspondiente, es coherente con la función jurisdiccional de controlar la actuación administrativa; y en esa misma medida, cuando un órgano de esta jurisdicción considera, razonadamente, que un determinado acto administrativo contiene defectos que determinan su nulidad, la presunción de validez que asiste a aquel acto queda desvirtuada sin que ello implique, en contra de lo que mantiene el Abogado del Estado, que el órgano judicial vulnere el artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni los artículos 1250 y 1251 del Código Civil.

En realidad, el motivo trasluce la discrepancia del Abogado del Estado con el modo en que la Sala de instancia ha valorado aquellas pruebas, a los efectos de determinar las condiciones físicas del terreno objeto de debate.

Sostiene el representante en juicio de la Administración que la conclusión a la que llegó la Sala de instancia y plasmó en el fallo (que procedía rectificar la línea interior de deslinde no hasta la línea azul del plano de 1991 sino hasta el límite donde haya vegetación) no es adecuada. Pues si en el fundamento jurídico octavo de su sentencia aquella Sala afirma que "no se sabe con exactitud cuál ha sido el trazado real de la línea interior de deslinde, pero cabe deducir que ha ido siguiendo las alambradas o verjas delimitadoras de la propiedad particular" y en otros pasajes afirma que de las fotografías no cabe deducir qué tipo de terreno es el afectado (primer inciso del fundamento de derecho quinto) o que el reconocimiento judicial "no ha venido a arrojar luz" (fundamento de derecho séptimo), en realidad, afirma el Abogado del Estado, viene a anular el deslinde sin pruebas que desvirtúen su validez.

Insistimos en que el juicio de la Sala de instancia cuenta, al menos, con el mismo apoyo documental y probatorio con que contó en su momento la Administración para fijar la línea de deslinde, sólo que analizado o interpretado con unos criterios diferentes. La Sala de la Audiencia Nacional estima que los elementos materiales perceptibles en aquellos documentos probatorios (de modo singular, la vegetación existente, el tipo de arena y el desnivel del terreno) impiden apreciar que el terreno deslindado tenga las características físicas correspondientes a una playa o a una berma. Por esta razón - esto es, al considerar que la apreciación llevada a cabo por la Demarcación de Costas es errónea- anula el acto administrativo de deslinde, desvirtuada como ha sido su presunción de validez. No existe, por tanto, un problema de carga de la prueba, sino una apreciación diferente del único material probatorio existente, sin que el Abogado del Estado haga otra cosa que expresar, en definitiva, su discrepancia con dicha apreciación de la prueba sobre los hechos físicos que ha llevado a cabo el tribunal sentenciador.

En el segundo y último motivo de casación el Abogado del Estado denuncia, de nuevo al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, que la Sala de instancia ha infringido los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. El desarrollo argumental del motivo, tras afirmar que el deslinde se ha ajustado a los criterios de dicha Ley, se limita a esta frase: "Ninguna prueba se ha practicado que acredite que el deslinde vulnera los preceptos mencionados de la vigente Ley de Costas, de donde, también por lo que respecta al fondo de la cuestión planteada, desde el punto de vista de la naturaleza de los bienes, es procedente la estimación del recurso".

Expuesto en estos términos, el motivo no puede ser estimado. Por un lado, es manifiesta su deficiente formulación, pues omite precisar cuál de los diversos apartados de los tres artículos citados considera, en concreto, que la Sala ha infringido. Es obvio que la censura no puede referirse, en bloque, a todas las categorías jurídicas comprendidas en los diferentes supuestos del artículo 3, en los once apartados del artículo 4 o en el artículo 5 de la Ley de Costas, pues abarcan bienes de dominio público tan diversos como, por ejemplo, el mar territorial (artículo 3.2), los acantilados sensiblemente verticales (artículo 4.4) o las islas que estén formadas o que se formen por causas naturales en el mar territorial (artículo 5).

Un planteamiento riguroso del motivo debería haber expresado, al menos, la crítica a las nociones que de playa y de berma contiene la sentencia en relación con el caso de autos, pues la Sala de instancia hace una determinada exégesis - que ahora ya no es posible analizar- a propósito de este tipo de bienes de dominio público litoral declarados como tales por el artículo 3, apartado uno, letra b), de la Ley 22/1988, con referencias expresas y reiteradas a tal precepto legal y al artículo 4 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de dicha ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989.

Por otro lado, la afirmación de que ninguna de las pruebas practicadas ha desvirtuado la presunción de validez del acto de deslinde -que es la base argumental confesada del segundo motivo- se viene, en realidad, a confundir con la argumentación sobre la que se basa el primero, que ya hemos rechazado.

Procede, en consecuencia, la desestimación de ambos motivos y, con ellos, del recurso de casación, así como la preceptiva imposición de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español