STS, 31 de Diciembre de 2003

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 12 de enero de 2001, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 1393 y 1654 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso- administrativo números 1393 y 1654/96 acumulados formulado por la entidad EXPLOTACIONES GRANJERAS, S.A., y D. José y declararnos la conformidad a Derecho del acuerdo impugnado precitado en el fundamento jurídico primero de esta sentencia. Sin costas.»

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Al folio 19 y siguientes del expediente administrativo obra copia del convenio urbanístico de fecha 4 agosto de 1994 suscrito entre otros por los actores y el Ayuntamiento de Palomares del Río. En dicho convenio, tras exponerse que el Ayuntamiento tiene intención de acordar la redacción de un Plan General de Ordenación Urbana, se señala que los propietarios de terrenos clasificados como no urbanizables, según anexo 2 que se adjunta, adquieren el compromiso de aportar al Ayuntamiento la cantidad de 25 millones de pesetas con destino a la financiación del PGOU. Por su parte la Corporación local se compromete a incluir los indicados terrenos con la clasificación de suelo urbanizable, con las condiciones de uso, edificabilidad y cesiones que en mismo se especifican e indicándose en la estipulación segunda, párrafo segundo, que «en el caso de que el Plan General de Ordenación Urbana de Palomares del Río no llegara a ser aprobado definitivamente por causas ajenas a la voluntad municipal, quedará sin efecto el presente convenio, persistiendo como única obligación municipal el reintegro del 50% de las aportaciones económicas percibidas en virtud de este convenio, asumiendo los propietarios el resto como riesgo mercantil de la operación». Consideran los demandantes que desistir el Avance del PGOU que clasificaba como suelta urbanizable los terrenos situados en la Cornisa Norte del Aljarafe es una decisión municipal arbitraria que en absoluto encuentra apoyo ni en el informe de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de fecha 23 mayo de 1996 (folio 342 y siguientes del expediente administrativa), ni en el emitido por la Unidad Provincial de Asesoramiento Municipal de la Diputación de Sevilla el 1 abril de 1996 (folio 298 y siguientes). De aquí que se inste la nulidad del acuerdo municipal, declarándose la responsabilidad patrimonial de la Corporación Local en la cuantía que se determine en ejecución de sentencia».

Se expresa también en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «En el informe de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla se indica, respecto del planeamiento global de la propuesta contenida en el Avance del PGOU, que la ordenación propuesta supone una ocupación del territorio desmesurada para la escala de desarrollo lógico y deseable en el municipio de Palomares, de por sí y en su relación con la aglomeración urbana de Sevilla, y en el período de tiempo a considerar, que puede conllevar problemas de control y gestión urbanística para dicho municipio, no aportándose justificación suficiente y razonada alguna al modelo de crecimiento seguido. Cuando menos, continúa dicho informe, supone poder superar entre cuatro y seis veces la población actual y ocupar un territorio muy extenso, entre vez y media y dos veces el actualmente clasificado, tomando solo el suelo urbanizable programado. Se señala además que el Avance contraviene el Plan Especial de Protección del Medio Físico de la provincia de Sevilla, ya que la denominada «Operación Noreste», en sus alternativas primera y segunda, se dispone sobre un espacio catalogado como Paisaje Sobresaliente (PS 3) "Cornisa Este del Aljarafe", cuyas normas de aplicación prohiben la actuación prevista. También debe reseñarse cómo el informe que citamos señala que el Avance en los términos previstos daría lugar a procesos no deseables de conurbación urbana e indeferenciación entre municipios y entre sectores del área metropolitana que aún son posibles de evitar, así como que se establece un orden de programación que prioriza la "Operación Noroeste" ante la resolución de los problemas de índole urbanística y territorial ya existentes en el municipio y que no se prevé una estructura urbanística adecuada al crecimiento diseñado. Por su parte el informe de los servicios técnicos de la Diputación Provincial pone de relieve la contradicción del Avance del PGOU con las determinaciones del Plan Especial de Protección del Medio Físico y Catálogos de Espacios y Bienes Protegidos de la provincia de Sevilla, si bien señala la su falta de vigencia derivada de la no publicación de su contenido normativo, al mismo tiempo que se vierten una ferie de consideraciones sobre el carácter compartido de la potestad de planeamiento, ya referidas».

Finalmente, en el fundamento jurídico quinto de la referida sentencia se declara que: «El contenido de los informes técnicos, resumidos en sus aspectos mas importantes en el fundamento anterior, justifica la decisión municipal de desistir del documento del Avance del PGOU. Sería casi temerario que por parte de la Corporación municipal se siguiese con el procedimiento de elaboración de un Plan General, cuyas determinaciones contenidas en el Avance, y en consonancia con lo pactado en el convenio urbanístico, contraviene lo dispuesto en otro Plan prevalente, como es el de Protección del Medio Físico, cuya validez no se discute y únicamente, en todo caso, pendiente de su mera publicación para su plena eficacia. Incluso existen serios argumentos para una posible falta de aprobación definitiva del Plan por parte de la autoridad autonómica, en base a la existencia de intereses supralocales que se verían afectados de aprobarse el planeamiento de Palomares del Río en los términos previstos en el Avance, o lo que viene a ser lo mismo, en los términos previstos en el convenio urbanístico. Justificada la decisión de desistir del Avance del planeamiento la cuestión queda reducida a determinar si ello puede considerarse como causa ajena a la voluntad municipal y, por consiguiente, con la sola obligación del municipio de reintegrar el 50% de las cantidades aportadas por los propietarios de terrenos suscribientes del convenio, en los términos que resultan de la estipulación segunda del mismo. La respuesta a tal cuestión debe ser afirmativa por cuanto la Corporación municipal se limita a someter a informe de los organismos autonómicos y provinciales un Avance de PGOU que recoge precisamente las determinaciones contenidas en el convenio sobre clasificación y calificación del territorio municipal. Lleva a cabo una actividad, que puede definirse de cautelar, ante las dudas que pudieran surgir en las autoridades municipales sobre la viabilidad jurídica del planeamiento, siendo indiferente desde el punto de vista jurídico que sea consecuencia de un cambio en la composición del Ayuntamiento. No hay, por consiguiente, una arbitraria decisión municipal de no continuar con el procedimiento de elaboración de un nuevo planeamiento, sino una decisión prudente y fundamentada, basada en la opinión, igualmente fundamentada, de los servicios técnicos y órganos llamados en definitiva a intervenir en la aprobación definitiva del Plan. De aquí que pueda hablarse, tal y como se dispone en la estipulación segunda del convenio, de un «riesgo mercantil de la operación» que justifica que deban ser los propietarios que suscriben el convenio urbanístico los que deban soportar la pérdida de la mitad de las cantidades abonadas para sufragar los gastos de financiación dirigidos a la elaboración del PGOU».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes, entidad Explotaciones Granjeras S.A. y Don José , presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 20 de marzo de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Letrado del Servicio Jurídico de la Diputación Provincial de Sevilla, en nombre y representación del Ayuntamiento de Palomares del Río, y, como recurrente, el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la entidad Explotaciones Granjeras S.A. y Don José , al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo todos del artículo 88.1, d) de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 9.3 de la Constitución, 52.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común y 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, dado que, a pesar de no estar publicado el Plan Especial de Protección del Medio Físico de la Provincia de Sevilla, por lo que esta Sala del Tribunal Supremo declaró su ineficacia en sentencia de 7 de febrero de 1994, la Sala sentenciadora le atribuye eficacia para condicionar la aprobación de un Plan urbanístico municipal en tramitación; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 1258 del Código civil y la doctrina jurisprudencial relativa a los convenios urbanísticos, pues no existió causa ajena a la voluntad municipal que justifique la rescisión del convenio urbanístico celebrado con el Ayuntamiento a fin de tramitar el Plan General de Ordenación Urbana del municipio; el tercero porque la Sala sentenciadora ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución al haber justificado la rescisión del convenio urbanístico en la existencia de unos informes que no resultaban preceptivos ni vinculantes para la Corporación municipal, y el cuarto por haberse infringido por la Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución y 632 de la Ley de Enjuiciamiento civil, ya que se basa en unos informes de la Administración sin atender ni valorar el informe emitido en el proceso respecto del que, salvo una mera alusión en el antecedente de hecho tercero de la sentencia, no se contiene apreciación o consideración alguna en ésta, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se anule el acuerdo impugnado del Pleno del Ayuntamiento de Palomares del Río de 10 de julio de 1996 y, al mismo tiempo, se declare la responsabilidad del citado Ayuntamiento por los daños y perjuicios causadas a los recurrentes.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que efectuó con fecha 29 de octubre de 2002, alegando que la falta de publicación del Plan Especial de Protección del Medio Físico no impide que la Administración deba tener en cuenta los criterios en él recogidos para actuar con arreglo a los mismos, avalados, además, por una serie de informes que desaconsejaban la tramitación del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Palomares del Río, habiéndose producido el desistimiento del Avance del Plan General por el Ayuntamiento por causas ajenas a su voluntad, que ya existían al celebrarse el convenio urbanístico, sin que los recurrentes puedan sustituir el criterio de la Sala sentenciadora en cuanto al convencimiento de ésta acerca de las razones suficientes para desistir del Avance del Plan, o lo que es lo mismo que las razones para ello están basadas en argumentos serios y documentados, por lo que no existe vulneración del invocado precepto del Código civil ni de la doctrina jurisprudencial citada, porque el propio convenio preveía la posibilidad de que el Ayuntamiento desistiese del Avance de Planeamiento, de modo que si fuese por causas ajenas a su voluntad reintegraría el cincuenta por ciento mientras que si fuese por decisión propia sería el reintegro de la totalidad, siendo los propietarios de la Cornisa de Aljarafe los que impulsaron el nuevo Avance para incluir los terrenos de esa Cornisa en éste, al no estar incluídos previamente en el avance de la revisión de las Normas Subsidiarias que tramitaba el Ayuntamiento, existiendo intereses supralocales, no tenidos en cuenta al celebrar el convenio urbanístico, que impidieron llevar a cabo éste y que no fueron previstos por quienes suscribieron el aludido convenio, sin que exista arbitrariedad por entender que los informes técnicos y el acuerdo de la Comisión Provincial justificaban el desistimiento del Avance por parte del Ayuntamiento, mientras que la sentencia recurrida está suficientemente motivada aunque no haya recogido una apreciación de todos los elementos probatorios del proceso obrantes en las actuaciones, terminando con la súplica de que e desestime el recurso interpuesto con imposición de costas a los recurrentes.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó el día 18 de diciembre de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el primer motivo de casación la representación procesal de los recurrentes asegura que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en los artículo 9.3 de la Constitución, 52.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, porque, a pesar de no haberse publicado las normas urbanísticas del Plan Especial de Protección del Medio Físico de la provincia de Sevilla, le confiere eficacia para impedir la tramitación de un Plan General de Ordenación Urbana Municipal por razón de ser sus previsiones contrarias a lo establecido en aquél.

El motivo es rechazable porque la sentencia recurrida no llega a la conclusión declarativa de la conformidad a derecho del acuerdo municipal recurrido por considerar eficaz el aludido Plan Especial de Protección del Medio Físico, pues en ella se reconoce su falta de eficacia al no haberse publicado, de manera que la contradicción del Avance del Plan General de Ordenación Urbana de Palomares del Río con dicho Plan Especial no deriva de la eficacia que éste pueda tener para impedir la aprobación de aquél, sino de la oposición entre las previsiones contenidas en el aludido Avance y los criterios supralocales proteccionistas de la cornisa del Aljarafe, que resultan incompatibles con el proyectado planeamiento municipal en los términos estipulados en el convenio urbanístico celebrado entre el alcalde del referido Ayuntamiento y los recurrentes.

A continuación denuncian los recurrentes la infracción por la sentencia recurrida de las normas y jurisprudencia relativas al carácter contractual de los convenios urbanísticos y su eficacia vinculante, asegurando que se ha conculcado lo dispuesto por los artículos 1256 y 1258 del Código civil, pues, según estos preceptos, los contratos vinculan a las partes sin que pueda dejarse su cumplimiento al arbitrio de cualquiera de ellas, habiendo declarado la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan, que los convenios urbanísticos participan de la naturaleza de los contratos y por tal razón su eficacia no puede quedar a merced de la decisión municipal.

De los términos del convenio urbanístico suscrito entre las recurrentes y el Ayuntamiento se deduce que los propios contratantes previeron la posibilidad de que la tramitación del Plan General de Ordenación Urbana, que, en virtud del aludido convenio, se iniciaría, pudiera no llegar a feliz término, por lo que se contemplaba la restitución de la totalidad o del cincuenta por ciento de las cantidades que los recurrentes entregaron para dicha tramitación, y esto es lo que, en definitiva, sucedió, por lo que la cuestión se reduce a valorar y decidir si concurrieron razones ajenas a la voluntad municipal para desistir del Avance del Plan General de Ordenación Urbana, las que la Sala sentenciadora considera que efectivamente existieron, como se deduce de los informes técnicos que se resumen en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, por lo que este segundo motivo de casación tampoco puede prosperar.

En el tercer motivo de casación se atribuye a la Sala de instancia la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución y de la jurisprudencia sobre la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, porque los informes solicitados a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla y a los Servicios Técnicos de la Diputación Provincial tuvieron como finalidad exclusivamente dar apariencia de legalidad a una decisión previamente adoptada por la nueva Corporación municipal salida de las elecciones locales de 1995, que no tenía interés alguno en continuar con la tramitación del Plan General de Ordenación Urbana.

Tales afirmaciones no dejan de ser sino expresión del parecer de los recurrentes, que la Sala sentenciadora no comparte por entender que los criterios plasmados en el Avance del Plan General no se ajustan a los intereses supramunicipales reflejados en los aludidos informes que, en definitiva, habrían impedido la aprobación del planeamiento que incorporaba las estipulaciones del convenio urbanístico, y, por tanto, la decisión de la Sala sentenciadora está suficiente y razonablemente justificada sin que, por ello, pueda tacharse de arbitraria, de manera que este tercer motivo de casación debe ser desestimado como los anteriores.

Finalmente los recurrentes denuncian que la Sala sentenciadora ha conculcado lo dispuesto en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución, así como lo establecido en el artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento civil, porque ni alude siquiera en la fundamentación de la sentencia al informe pericial emitido en el proceso a petición de los demandantes.

No cabe duda que dicha prueba no fue valorada por el Tribunal "a quo", a pesar de que su práctica fue admitida por considerarla útil para el enjuiciamiento del conflicto planteado, pero del aludido informe pericial no se deduce que la decisión municipal de desistir del Avance no tuviese su causa en unos dictámenes elaborados por los correspondientes servicios de la Diputación, de la Delegación Provincial de Medio Ambiente, Obras Públicas y Transportes y de la Comisión Provincial de Urbanismo, sino todo lo contrario, pues se limita el perito procesal a atribuir a éstos una incorrecta motivación o ausencia de justificación, lo que no resulta incompatible con lo declarado por la Sala de instancia en la sentencia recurrida en cuanto a la causa del desistimiento debida las previsibles dificultades en obtener la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana municipal, aunque el perito procesal estimase que el Avance debería haber seguido su curso, pues lo cierto es que éste no era el parecer de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, quien señaló que la ordenación propuesta en el Avance del Plan General de Ordenanza Urbana del municipio de Palomares del Río conllevaba una ocupación del territorio desmesurada para la escala de desarrollo lógico y deseable en dicho municipio, porque suponía superar entre cuatro y seis veces la población actual y ocupar un territorio muy extenso («entre vez y media y dos veces el actualmente clasificado»), generando procesos no deseables de conurbanción e indiferenciación entre municipios y sectores del área metropolitana posibles de evitar.

A esta trascendental y sería objeción el perito procesal dedica una extensa crítica con la finalidad de desacreditarla, pero no por ello deja de ser cierta y expresiva del criterio de dicha Comisión Provincial, lo que, como certeramente apunta la Sala de instancia en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, determinaría que no se llegase a aprobar definitivamente el modelo de planeamiento urbanístico proyectado, de manera que las opiniones discrepantes contenidas en el informe pericial emitido no pasan de ser un mero parecer sin trascendencia alguna para enjuiciar el conflicto planteado, en el que lo que se dirime es si el desistimiento del Avance por el Ayuntamiento obedeció a su exclusiva decisión o vino condicionado por esos informes desfavorables, habiendo llegado la Sala sentenciadora, con toda lógica, a la conclusión de que efectivamente fue debido a las serias objeciones que hicieron los organismos informantes, que señalaron intereses supralocales incompatibles con las previsiones del Avance en cuestión y con lo estipulado en el convenio urbanístico.

El silencio, que guarda la sentencia sobre el informe emitido en el proceso, no la hace incurrir en un defecto de motivación determinante de su anulación, porque las apreciaciones del perito no pasan de ser la expresión de su parecer contrario al criterio mantenido, en cuanto al crecimiento urbanístico del municipio de Palomares del Río, por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que, en definitiva, es el que el Ayuntamiento debe tener en cuenta para encauzar la proyectada transformación del planeamiento urbanístico que, iniciada previamente, experimentó un sensible cambio a partir de la celebración de un convenio urbanístico, cuyos objetivos resultaron incompatibles con intereses urbanísticos supralocales, lo que hizo al Ayuntamiento reconsiderar su postura y desistir del Avance, redactado en armonía con aquellas estipulaciones, inasumibles por los Organismos que tienen el deber de velar por la protección de los aludidos intereses supramunicipales, razones todas que conducen a la desestimación del último de los motivos de casación aducidos.

La desestimación de los cuatro motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, su cuantía, por el concepto de representación y defensa del Ayuntamiento recurrido, se debe reducir a la cifra de mil quinientos euros a cargo de cada uno de los recurrentes, dada la actividad desplegada por el Letrado del Servicio Jurídico Provincial al oponerse, en representación del Ayuntamiento de Palomares del Río, al indicado recurso de casación.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, así como las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de esta misma Ley.